II OSK 1937/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 914/09 w sprawie ze skargi A.G. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 22 września 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A.G., uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] marca 2009 r. nakazującą skarżącemu rozbiórkę samowolnie wybudowanego zbiornika na gnojówkę, na działce nr [...] położonej w miejscowości J., gmina R. oraz uporządkowanie terenu po rozbiórce W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie szczelnego zbiornika na gnojówkę na działce nr [...] położonej w J., gmina R. prowadzonych bez zgłoszenia zamiaru budowy oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia, w terminie 30 dni, dokumentów o których mowa w art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) – to jest szkiców i rysunków wykonanego zbiornika na gnojówkę, projektu zagospodarowania działki, zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy R. Organ wskazał, że w dniu 12 grudnia 2008 r. wpłynął wniosek S.C., sąsiada A.G., w sprawie szamba wybudowanego na działce skarżącego. W dniu 18 grudnia 2008 r. przeprowadzono oględziny i stwierdzono, że skarżący wybudował betonowy zbiornik na gnojówkę. Roboty budowlane inwestor prowadził bez wymaganego zgłoszenia do organu architektoniczno-budowlanego Starostwa Powiatowego w W. Skarżący nie wniósł zażalenia i w wyznaczonym terminie nie przedłożył żądanych dokumentów. Organ I instancji decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nakazał skarżącemu rozbiórkę samowolnie wybudowanego zbiornika. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie. W uzasadnieniu odwołania zarzucił, że w terminie, w jakim został zobowiązany był do przedstawienia dokumentów dotyczących budowy zbiornika, przebywał poza granicami kraju, zaś korespondencję odebrała jego matka, będąca osobą starszą, cierpiącą na zaniki pamięci, która nie przekazała mu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] stycznia 2009 r. Podniósł, że na dzień złożenia odwołania zdołał zgromadzić żądane dokumenty. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ podkreślił, że inwestor nie dostarczył wymaganych dokumentów, a tym samym legalizacja dokonanej samowoli budowlanej stała się niemożliwa. Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję, podnosząc, że z przyczyn od niego niezależnych zebrał żądaną dokumentację po upływie wyznaczonego terminu, lecz organ I instancji odmówił jej przyjęcia. Uchylając zaskarżone decyzje Sąd I instancji wskazał, że organy oceniając samowolę budowlaną, przede wszystkim, przyjęły, że miała ona miejsce pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Organy pominęły okoliczność wskazywaną przez inwestora już w trakcie oględzin zbiornika w dniu 18 grudnia 2008 r., kiedy to inwestor oświadczył, że płyta betonowa została wybudowana pod koniec listopada 2008 r., a zbiornik w 1969 r. przy okazji budowy budynku obory. Fakt ten nie był kwestionowany przez S.C. – sąsiada inwestora, który nie odniósł się do daty wybudowania samego zbiornika. Powyższe oświadczenia stron postępowania nie zostały przez organy obu instancji w sposób należyty i jednoznaczny wyjaśnione, a mają one istotne znaczenie, dla oceny które z przepisów prawa budowlanego mają zastosowanie w niniejszej sprawie. Sąd I instancji wyjaśnił, że w art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane przyjęto regułę podstawową wynikająca z ust. 1 tego przepisu, że zasadą jest stosowanie nowej ustawy. Obejmuje to nie tylko sprawy, w których postępowanie administracyjne jest wszczynane już po wejściu jej w życie (niezależnie od tego, czy dotyczy to zdarzeń faktycznych powstałych jeszcze w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy), ale także spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie nowej ustawy z dniem 1 stycznia 1995 r. Wyjątek od tej zasady zamieszczony został w art. 103 § 2 ustawy, zgodnie z którym przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Sąd I instancji wskazał także, że organ II instancji zupełnie pominął wyjaśnienie istotnych zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., że zdołał on zgromadzić dokumenty niezbędne do legalizacji samowoli budowlanej. Organy obu instancji przed wydaniem decyzji nie umożliwiły też skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organy obu instancji naruszyły więc przepisy regulujące postępowanie administracyjne w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S.C. Zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 103 § 2 ustawy Prawo budowlane wyrażające się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w cytowanym przepisie. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania: Po pierwsze, art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. – w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku nieprawidłowo przeprowadzonej kontroli legalności działalności organów administracji zastosował środek określony w ustawie, pomimo że zebrany przez organ materiał dowodowy był wystarczający i nie budził wątpliwości. Po drugie, art. 3 § 1 art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji uzasadnienia w oparciu o materiał dowodowy świadczący głównie na korzyść skarżącego, z jednoczesnym pominięciem materiału dowodowego świadczącego na korzyść skarżącego kasacyjnie. Po trzecie, naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. wobec przyjęcia, że doszło do naruszenia zasady wysłuchania strony przez organy wydające decyzję w jej sprawie i niedostrzeżenie przez Sąd I instancji wystąpienia faktycznej możności wypowiedzenia się strony co do zebranych dowodów i materiałów. Po czwarte, naruszenie art. 3 § 1, art. 145 § 4 i art. 153 p.p.s.a. wobec lakonicznego i ogólnikowego uzasadnienia wyroku uchylającego. Po piąte, art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 12 k.p.a. wobec bezcelowego przedłużania postępowania administracyjnego, które i tak nie doprowadzi do wyeliminowania uchylonej decyzji z obrotu, bowiem brak jest przeszkód do wydania rozstrzygnięcia identycznego z poprzednim. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.G. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw a sformułowane w niej zarzuty wynikają z subiektywnej oceny przez wnoszącego tę skargę treści zebranego w sprawie materiału dowodowego. Skarżący wyraził przy tym niczym nieuzasadnione przekonanie, że dalsze prowadzenie postępowania jest niecelowe i narusza wynikającą z art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania, gdyż zachodzą prawne przeszkody do zalegalizowania spornego obiektu budowlanego. Stanowisko to nie znajduje jednak dotychczas wystarczającego uzasadnienia w treści zebranego sprawie materiału. Jak bowiem przekonywująco wykazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sprawie nie zostało dotychczas wyjaśnione kiedy sporny zbiornik na gnojówkę został wybudowany, mimo że A.G. podawał, iż nastąpiło to w 1969 r. a w 2008 r. wybudował on tylko dodatkowo betonową płytę. Twierdzeniom tym S.C. nie zaprzeczył. Konieczność ustalenia daty dokonania samowoli budowlanej wynika z faktu, że zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przepisu art. 48 tej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została ukończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy, to jest przed 1 stycznia 1995 r. Rozbiórka lub legalizacja takich obiektów winna więc nastąpić na podstawie przepisów dotychczasowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie też wskazał na konieczność ustalenia jaki obiekt został wzniesiony pod rządami prawa budowlanego z 1974 r. i w wypadku stwierdzenia, że był to zakończony obiekt budowlany – zastosować do niego prawo obowiązujące w dacie budowy. W tej sytuacji za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Analiza materiału dowodowego sprawy w pełni przekonuje też, że WSA trafnie ocenił, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy był niewystarczający do zakończenia sprawy. Gołosłowny przy tym jest zarzut skargi kasacyjnej, iż Sąd wybiórczo oparł się na materiale korzystnym dla właściciela spornego obiektu z niemal całkowitym pominięciem dowodów świadczących na korzyść wnoszącego skargę kasacyjną. Skarżący kasacyjnie nie wskazał jakie dowody pominął WSA w zaskarżonym wyroku i jednocześnie gołosłownie stwierdził, że sporny zbiornik jest wysunięty około 1 m na sąsiednią działkę stanowiącą jego własność. Nie potwierdzają tego dotychczas zebrane dowody, w szczególności protokół miejscowych oględzin ani mapy inwentaryzacyjne znajdujące się na s. 7 i 8 akt organu I instancji. W tej sytuacji twierdzenie skarżącego co do niecelowości prowadzenia dalszego postępowania i przesądzenie przez niego niemożliwości zalegalizowania obiektu jest dowolne i nie ma oparcia w materiale sprawy. Całkowicie tez nieuzasadnione są zarzuty dotyczące ustalenia, że A.G. był pozbawiony uprawnień procesowych wynikających z art. 10 k.p.a. a uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie spełnia wymogów z art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. Wbrew tym zarzutom Sąd wskazał popełnione w postępowaniu administracyjnym uchybienia i wykazał, że mogły one w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy. Wyrok zawiera też trafną ocenę stanu prawnego mającego zastosowanie w sprawie i wskazania co do dalszego postępowania przed organami administracyjnymi. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej sąd I instancji nie dokonał nieobiektywnej oceny dowodów, lecz wskazał na konieczność ponowienia postępowania administracyjnego, nie przesądzając przy tym jego wyniku. W tej sytuacji skarga kasacyjna, jako nieuzasadniona, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.