VII SA/Wa 888/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), sędzia WSA Tomasz Janeczko, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz Wojewody [...] kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (SKO) decyzją z [...] marca 2020r. nr [...], w oparciu o art. 157 § 1 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji SKO z [...] grudnia 2016r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2013 r., nr [...] ustalającą, że Skarb Państwa - Wojewoda [...] zobowiązany jest do zapłaty 4.275 zł netto z tytułu kosztów przechowywania pojazdu marki [...] nr rej. [...] w okresie od 23 listopada 2009 r. do 3 września 2010 r., na parkingu "[...]" S. P[...]i - odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Organ wskazał, że sporne w sprawie było to, jaki organ – jako statio fisci Skarbu Państwa zobowiązany jest do zapłaty kosztów przechowywania pojazdów za okres wskazany w art. 13 ustawy nowelizującej. SKO podniosło, że w postępowaniu cywilnym kwestię tą reguluje art. 67 § 2 k.p.c. zgodnie z którym, za Skarb Państwa podejmuje czynności procesowe organ państwowej jednostki organizacyjnej, z której działalnością wiąże się dochodzone roszczenie, lub organ jednostki nadrzędnej. W postępowaniu administracyjnym nie ma takiej reguły, a zatem ustalenie właściwego organu w tego typu sprawach następuje z uwzględnieniem przepisów regulujących kompetencje organów administracyjnych. W orzecznictwie sądów cywilnych, które można przez analogię zastosować w tej sprawie przyjmuje się, że związek między roszczeniem, a wskazanym statio fisci może wynikać nie tylko z działania/zaniechania, ale i z kompetencji (por. wyrok SN z 14 września 2006 r., III CSK 59/06, LEX nr 445187). Wskazując na art. 2 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2015 r. poz. 525 ze zm.- dalej u.w.a.r.w.) organ stwierdził, że zadania administracji rządowej w województwie wykonuje m.in. wojewoda jeżeli wykonywanie przez niego zadań administracji rządowej wynika z odrębnych ustaw. Art. 3 ust. 1 u.w.a.r.w. stanowi zaś, że wojewoda jest: przedstawicielem Rady Ministrów w województwie; zwierzchnikiem rządowej administracji zespolonej w województwie; organem rządowej administracji zespolonej w województwie; organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i ich związków pod względem legalności, z zastrzeżeniem ust. 2; organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji; reprezentantem Skarbu Państwa, w zakresie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach; organem wyższego stopnia w rozumieniu ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Wskazane przepisy ustanawiają zatem zasadę domniemania właściwości wojewody w sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie. Jeżeli z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w sprawie z zakresu administracji rządowej, to jest nim wojewoda (postanowienie NSA z 21 maja 2009 r., sygn. akt I OW 28/09, LEX nr 574290). Wojewoda ma zatem generalną kompetencję do ochrony interesów Skarbu Państwa i jest reprezentantem mienia i zobowiązań należących do Skarbu Państwa. Zdaniem SKO, stanowisko odwołującego się jest więc nieprawidłowe. Przepisy ustawy egzekucyjnej, a w tym art. 102 § 2 u.p.e.a., które powołuje dotyczą bowiem relacji pomiędzy organem administracji, a prowadzącym parking, a nie pomiędzy organem administracji, a zobowiązanym (właścicielem lub Skarbem Państwa) do zapłaty przedmiotowych kosztów (które pierwotnie pokrywa powiat). Organ stwierdził, że w kwestionowanej decyzji, wydanej na podstawie art. 130a ust. 10 h p.r.d., prawidłowo jako podmiot zobowiązany do poniesienia kosztów obciążających Skarb Państwa wskazano Wojewodę [...] (wyroki WSA w Warszawie: z 25.11.2014 r. sygn. akt: VII SA/Wa 1097/14, z 05.04.2016 r. sygn. akt: VII SA/Wa 1409/15, z 13.01.2016 r. sygn. akt: VII SA/Wa 1226/15). Dalej organ obszernie przestawił specyfikę postępowania nieważnościowego i wyjaśnił pojęcie rażącego naruszenia prawa, powołując się na orzecznictwo. SKO podzieliło pogląd, że odpowiedzialność finansową ponosi Wojewoda [...] jako statio fisci Skarbu Państwa, co znajduje aprobatę w orzecznictwie (wyroki: z 25.11.2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1097/14, z 05.04.2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1409/15, z 13.01.2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1226/15, z 28.03.2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2747/16, a także z dnia 29.09.2017 r" sygn. akt VII SA/Wa 2624/16 oraz z dnia 17.10.2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2738/16. Organ zaznaczył, że ostatnie z ww. wyroków wydano już po wydaniu wyroków NSA, powołanych przez skarżącego. Nie doszło zatem do rażącego naruszenia art. 2 i 3 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Skargę na powyższą decyzję złożył Wojewoda [...] zarzucając naruszenie przepisów: - prawa procesowego - art. 156 § 1 k.p.a. poprzez jego nieuwzględnienie w całości, - prawa materialnego - art. 2 oraz 3 ust. 1 cyt. ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie poprzez przyjęcie, że ww. przepisy stanowią podstawę do domniemania odpowiedzialności finansowej Wojewody [...] za przechowywanie pojazdów usuniętych w trybie art, 130a ust. 1 i 2 p.r.d. Skarżący wniósł m.in. o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Następnie wskazał, że art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zawiera dwie przesłanki nieważności: wydanie decyzji bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa, które w pewnych sytuacjach mogą się przenikać. W przypadku podniesienia tylko jednej z tych wad, organ, uznając za chybioną argumentację wnioskodawcy nie może pominąć i pozostawić bez rozpoznania innych, niepodniesionych wad kwalifikowanych decyzji, co potwierdza orzecznictwo. Natomiast SKO skupiło się jedynie na przesłance rażącego naruszenia prawa, pomijając przesłankę braku podstawy prawnej do wydania decyzji. Ponadto wskazało tylko lakonicznie, że nie stwierdziło innych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. SKO uznało, że istnieje podstawa prawna do obciążenia Wojewody [...] kosztami, o których mowa w cyt. art. 13 ustawy, ale jest ona odmiennie interpretowana przez różne składy sądów administracyjnych. Zdaniem skarżącego z taką argumentacją nie można się jednak zgodzić. W myśl art. 13 ustawy z 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 152, poz. 1018) nowelizującej Prawo o ruchu drogowym z dniem 4 września 2010 r. Skarb Państwa ponosi koszty przechowywania pojazdów, które powstały po upływie terminu, o którym mowa w art. 130a ust. 10 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, wobec pojazdów, których 6-miesięczny termin od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od dnia 11 czerwca 2009 r. do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Z art. 13 wynika zatem, że jeżeli 6-miesięczny termin określony w art. 130a ust. 10 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, upłynął między 11 czerwca 2009 r. a 4 września 2010 r., to koszty przechowywania pojazdu, po upływie tego sześciomiesięcznego terminu i do dnia 4 września 2010 r., ponosi Skarb Państwa, W tej sprawie 6-miesięczny termin upłynął 29 listopada 2009 r. Koszty przechowywania ww. pojazdu od 30 listopada 2009 r, do 3 września 2010 r. ponosi zatem Skarb Państwa. Przepis ten przesądza jedynie o odpowiedzialności Skarbu Państwa nie wskazuje jednak organu właściwego do ich wypłaty. Przepisy ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie - art. 2 i art. 3 ust. 1 - ustanawiają zasadę domniemania właściwości wojewody w sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie. Jeżeli z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym w takiej sprawie, jest wojewoda. Za potwierdzeniem braku kompetencji wojewody w przedmiocie ponoszenia kosztów przechowywania pojazdu ma parkingu strzeżonym przemawiają jednak wyroki NSA z 10 maja 2017 r. sygn. akt: I OSK 2059/15, z 10 maja 2017 r., sygn. akt: I OSK 2061/15, w których wskazano, że nie ma podstaw do obciążenia wojewody obowiązkiem wypłaty wynagrodzenia za usunięcie i dozór pojazdu. Ponadto wojewoda, zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, jest reprezentantem Skarbu Państwa, jednak tylko w zakresie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach. NSA podkreślił też, że analiza przepisów ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (Dz. U. z 2016 r., poz. 154 ze zm.) nie pozwala przyjąć, że wojewoda wykonuje jakiekolwiek obowiązki związane z ponoszeniem kosztów usuwania i przechowywania pojazdów. Takich obowiązków nie można domniemywać z przepisów prawa administracyjnego, co determinuje brak podstawy prawnej do obciążenia Wojewody [...] obowiązkiem poniesienia takich kosztów. Skarżący zgodził się ze stanowiskiem NSA, że przyznanie ww. kosztów dokonywane jest przez starostę, w oparciu o art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U z 2017 r., poz. 1201 ze zm.) w zw. z § 3 pkt 1 lit. a i § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2011 r., nr 46, poz. 237 ze zm.). Na podstawie art. 13 ustawy o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw starosta może wystąpić do właściwego statio fisci Skarbu Państwa z roszczeniem regresowym i w razie konieczności wystąpić do sądu powszechnego z powództwem o zapłatę wskazanych kosztów. Skarżący zwrócił uwagę na wyrok WSA w Warszawie z 21 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2404/17, który zapadł po rozpoznaniu skargi Wojewody [...] na decyzję SKO odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji własnej, utrzymującej w mocy decyzję organu samorządowego nakładającą na Wojewodę [...] obowiązek zapłaty opisanych kosztów. Sąd potwierdził utrwaloną już, po wcześniejszych rozbieżnościach, linię orzeczniczą, że brak jest wyraźnej podstawy do obciążenia wojewody obowiązkiem, nałożonym w drodze decyzji wypłaty zwrotu wynagrodzenia za usunięcie i dozór pojazdu. Jakkolwiek wojewoda zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie jest reprezentantem Skarbu Państwa, to jednak wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Analiza przepisów ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (Dz. U. z 2016 r., poz. 154) nie pozwala przyjąć, że wojewoda wykonuje obowiązki związane z ponoszeniem kosztów usuwania i przechowywania pojazdów. Obowiązków tych nie można domniemywać z przepisów prawa administracyjnego. Na potwierdzenie ww. stanowiska skarżący powołał obszernie inne orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Dodał, że SKO nadal jednak zajmuje stanowisko, że istnieje podstawa prawna od obciążenia Wojewody [...] ww. kosztami, która jedynie jest odmiennie interpretowana przez różne organy. Kwestionowana decyzja została zatem wydana bez podstawy prawnej, a więc powinna zostać usunięta z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. | | |Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: | | | |Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. | |a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz | |innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W | |sytuacji, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt | |2 p.p.s.a.). | |W świetle powyższych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie. | |Podkreślić na wstępie trzeba, że stwierdzenie nieważności decyzji służy eliminacji z obrotu prawnego rozstrzygnięć dotkniętych | |kwalifikowanymi wadami, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. | |Wśród takich wad kwalifikowanych decyzji wymienia się (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) - rażące naruszenie prawa. W ugruntowanym | |orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że o rażącym naruszeniu praw decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość | |naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega | |na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc | |chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. W sposób rażący może zostać naruszony | |wyłącznie przepis, który nie wymaga dla ustalenia jego znaczenia stosowania złożonych dyrektyw wykładni prawa. Natomiast skutki, które | |wywołuje decyzja, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r. | |sygn. II OSK 3270/18; wyrok NSA z 25 października 2019 r. sygn. II OSK 3061/17; wyrok NSA z 5 lutego 2019 r. sygn. II OSK 598/17). | |W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się również, że w postępowaniu nieważnościowym obowiązkiem organu jest przeprowadzenie analizy pod| |kątem wystąpienia wszystkich przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a więc również obu podstaw do stwierdzenia nieważności | |wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to jest wydania decyzji bez podstawy prawnej. | |Pomimo zatem prawidłowej argumentacji SKO, że zastosowanie przy wydawaniu decyzji jednej z interpretacji niejednoznacznego w treści | |art. 2 i art. 3 ust. 1 u.w.a.r.w. w zw. z art. 13 ustawy zmieniającej nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, to kluczowe w tej| |sprawie było zbadanie, czy istniała podstawa prawna pozwalająca na obciążenie Wojewody [...] ww. kosztami. W tym przypadku nie bada się| |bowiem oczywistości i bezpośredniości naruszenia przepisu, ale brak przepisów upoważniających organ do obciążenia Wojewody takimi | |kosztami. | |Takiej analizy SKO nie przeprowadziło poprzestając jedynie na przesłance rażącego naruszenia prawa. Lakoniczna konstatacja, że | |odpowiedzialność finansowa skarżącego jako statio fisci Skarbu Państwa z powołaniem się na wcześniejsze orzecznictwo nie wyjaśnia | |kluczowego w tej sprawie problemu zważywszy, że stanowisko NSA, na które powoływał się skarżący, można postrzegać jako odpowiadające | |zarzutowi wydania decyzji bez podstawy prawnej. NSA wskazywał bowiem, że art. 13 ustawy nowelizującej nie łączy się z żadnym przepisem | |wskazującym podmiot (statio fisci) realizującym obowiązki Skarbu Państwa w nim wskazane. Pomimo, że wojewoda zgodnie z art. 3 ust. pkt | |6 u.w.a.r.w. jest reprezentantem Skarbu Państwa, o tylko w zakresie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Właśnie z tej | |przyczyny, że takiej podstawy nie można zidentyfikować NSA przyjął, że nie ma podstaw do obciążenia wojewody kosztami usunięcia i | |dozoru pojazdu. Na mocy art. 13 ustawy nowelizującej starosta może jednak wystąpić do właściwego statio fisci Skarbu Państwa z | |roszczeniem regresowym i w razie konieczności wystąpić do sądu powszechnego z powództwem o zapłatę tych kosztów. | |Powyższy pogląd można zatem postrzegać jako uznanie, że nowelizując ustawę – Prawo o ruchu drogowym ustawodawca wyłączył z zakresu | |sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 130a ust. 10h p.r.d., ustalenie kosztów przechowywania pojazdów, które powstały po | |upływie terminu, o którym mowa w art. 130a ust. 10 p.r.d. w brzmieniu pierwotnym, do dnia wejścia w życie nowelizacji ustawy, wobec | |pojazdów, których 6-miesięczny termin od dnia ich usunięcia upłynął od 11 czerwca 2009 r. do dnia wejścia w życie ustawy zmienianej. | |Dodać trzeba, że takie stanowisko prezentowane jest w najnowszym orzecznictwie (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r. sygn. I OSK 951/18).| | | |Brak rozważań SKO w tym zakresie sprawia, że zaskarżona decyzja nie poddaje się ocenie Sądu. W konsekwencji obowiązkiem Sądu było | |stwierdzenie mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w wyniku nieprzeprowadzenia pełnej analizy pod kątem| |wystąpienia wszystkich przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., w tym wydania decyzji bez podstawy prawnej. | |Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni przedstawione wskazania Sądu, dokona oceny kwestionowanej decyzji w oparciu o | |przesłankę wydania jej bez podstawy prawnej i uzasadni swoje stanowisko zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. | |W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny- na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji. O | |kosztach postępowania rozstrzygnięto na mocy art. 200 p.p.s.a. |