IV SA/Po 443/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 października 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Gminy O. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy O. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej: § 2, § 4 ust. 1, § 12, § 21 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 lit. d, § 22 i § 23. UZASADNIENIE Prokurator Rejonowy w S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Gminy O. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy O.. Prokurator w skardze wskazał, że uchwale tej zarzuca istotne naruszenie art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach polegające na przekroczeniu przez Radę Gminy L. w przepisach § 2, § 4, § 6 ust. 1 pkt 2, § 8 ust. 20, 21, 22, 23, § 12 ust. 3, § 13 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, § 29 ust. 2, § 31 ust. 1 Uchwały nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy O. uprawnienia, którego zakres określają powołane wyżej przepisy poprzez umieszczenie w Regulaminie przepisów regulujących sprawy wykraczające poza upoważnienie ustawowe, powtórzenie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz innych ustaw. Ponadto Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § ust. 1, § 12, § 21 ust. 2 pkt 1, § 22, § 23 Uchwały Rady Gminy O. z dnia [...] marca 2013r. nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy O.. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że w dniu [...] marca 2013r. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 z późn. zm.), art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 z pożn. zm., dalej u.c.p.g.), po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S., Rada Gminy O. przyjęła uchwałę nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy O.. Uchwała została opublikowana w dniu [...] sierpnia 2017r. w dzienniku Urzędowym Województwa W. (2017.5558). Zdaniem skarżącego, niezasadne było umieszczenie w zaskarżonej uchwale treści zawartych w § 2. Uchwala bowiem nie powinna być informatorem o zakresie obowiązywania ustaw, ani powtarzać definicji zawartych w ustawie kompetencyjnej, bądź innych ustawach. Ponadto podkreślono, że skoro przepisy regulaminu mają na celu tylko "uzupełnienie" przepisów rangi ustawowej kształtujących prawa i obowiązki wymienionych w nim podmiotów, to także z tego powodu nie jest dozwolone dokonywanie w nim powtórzeń i modyfikacji pojęć prawnych użytych w innych aktach normatywnych powszechnie obowiązujących ( II OSK [...]). W myśl § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały właściciel nieruchomości zobowiązany jest do uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z powierzchni chodników położonych wzdłuż nieruchomości (od granicy nieruchomości do krawędzi chodnika), przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącej dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Tymczasem delegacja zawarta w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b u.c.p.g. dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika. Artykuł 4 ust. 2 pkt 1 lit. "b" u.c.p.g. ogranicza wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości wyłącznie poprzez uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. W § 12 nałożono na właścicieli nieruchomości na której prowadzona jest działalność handlowa, usługowa, gastronomiczna lub inna działalność gospodarcza, obowiązek bieżącego sprzątania terenu nieruchomości, w szczególności niezwłocznie po zakończeniu działalności w danym dniu oraz skutecznego zapobiegania zanieczyszczaniu terenów przyległych odpadami powstającymi w wyniku funkcjonowania działalności gospodarczej. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w art. 4 ust. 2 pkt nakazuje gminie określenie wymagań w zakresie częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Nie upoważnia zatem gminy do szczegółowego regulowania obowiązku właścicieli nieruchomości, na których prowadzona jest działalność gospodarcza w zakresie sposobu postępowania na terenie tej nieruchomości. Zwrócono uwagę na fakt, że właściciel nieruchomości, na której prowadzona jest działalność gospodarcza, nie musi sam na tej nieruchomości takiej działalności prowadzić. W § 21 ust. 2 pkt 1 ustanowiono nakaz wyprowadzania psów ras dużych i olbrzymich bądź uznanych za agresywne wyłącznie przez osoby dorosłe, natomiast w § 21 ust. 3 pkt d nakazano zabezpieczenie nieruchomości w sposób wykluczający dostęp osób trzecich. Rada gminy nie posiada delegacji do regulowania w taki sposób obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w celu ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Zatem w obecnym brzmieniu zapisy ww. paragrafów nie mogą się ostać. W § 23 ust.1 i ust. 2 wskazano, że dopuszcza się na terenach zabudowy jednorodzinnej, możliwość trzymania gołębi, drobiu, królików, nutrii na potrzeby własne, jeśli nie stwarza to uciążliwości dla osób zamieszkujących sąsiednie nieruchomości oraz istnieją odpowiednio przystosowane pomieszczenia z wydzielonym wybiegiem, a także zachowane są przepisy sanitarne i weterynaryjne oraz dopuszcza się na terenach zabudowy jednorodzinnej możliwość trzymania innych zwierząt gospodarskich pod warunkiem, że jest to prowadzenie hodowli tych zwierząt na własne potrzeby i w ograniczonej ilości, jeśli nie stwarza to uciążliwości dla osób zamieszkujących sąsiednie nieruchomości oraz istnieją odpowiednio przystosowane pomieszczenia z wydzielonym wybiegiem, a także zachowane są przepisy sanitarne i weterynaryjne oraz trzymanie tych zwierząt nie jest w sprzeczności z innymi przepisami prawa. W § 23 ust. 3 uregulowano obowiązki osób prowadzących hodowlę zwierząt gospodarskich. Artykuł 4 ust. 2 pkt 7 nakazuje radzie gminy określenie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej a nie uprawnia do wskazania warunków, które uprawniają do utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych przez gminę obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach, (w tym przypadku na terenie zabudowy jednorodzinnej). Zatem w brzmieniu obecnym przepis § 23 wymaga uchylenia. Wobec powyższego wniesiono o stwierdzenie nieważności § 2, § 4, § 6 ust. 1 pkt 2, § 8 ust. 20, 21, 22, 23, § 12 ust. 3, § 13 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, § 29 ust. 2, § 31 ust. 1 Uchwały Rady Gminy L. z dnia [...] sierpnia 2017r. nr [...] w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy L. jako w sposób istotny naruszających przepisy rangi ustawowej wskazane w zarzucie skargi. Rada Gminy O. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie wskazując, że złożona skarga mając na uwadze treść postanowień regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy O. nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie rozważań Sąd wskazuje, że skarga została napisana przez Prokuratora w sposób chaotyczny i niechlujny, a sposób jej zredagowania jest nacechowany wyjątkowym niedbalstwem Prokuratora. Prokurator zapewne postanowił skopiować treść innej skargi i bezrefleksyjnie pomieszał treść skarg na dwie różne uchwały. Sąd zaleca Prokuratorowi żeby przed złożeniem kolejnych skarg dokładnie przeanalizował ich treść i dopilnował by zostały zredagowane z należytą starannością. W ocenie Sądu składanie skarg w tak niedbałej formie poddaje w wątpliwość profesjonalny charakter Prokuratora. Sąd niezwiązany zarzutami skargi postanowił odnieść się do tej części zarzutów, które zostały przez Prokuratora uzasadnione w skardze, tj. § 2, § 4 ust. 1, § 12, § 21 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 lit. d, § 22 i § 23 uchwały Rady Gminy O. z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy O.. Pozostałe zarzuty, jak i sformułowania dotyczące uchwały Rady Gminy L., zostały uznane przez Sąd za błąd pisarski Prokuratora. Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały - dalej jako "u.s.g.") zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w rozporządzeniu będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Powszechnie przyjmuje się, że w kategorii istotnych naruszeń prawa mieszczą się w szczególności naruszenie prawa polegające na podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały tudzież naruszeniu procedury jej uchwalania. Przy tym decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że postanowienia zaskarżonego regulaminu, jako aktu prawa miejscowego (co wynika wprost z treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13.09.1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, publ. Dz. U. z 2017, poz.1289 j.t., dalej jako u.c.p.g.) nie mogą w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach (z zastrzeżeniem wyjątków dotyczących powołania definicji in extenso), ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony) 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Należy podkreślić, że powyższe wyliczenie ma charakter wyczerpujący (zamknięty) i jako że stanowi element normy kompetencyjnej, powinno być interpretowane ściśle. Artykuł 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała Rady Gminy O. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy O.. Zgodnie z § 28 wskazanego aktu postanowiono, iż uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszeniu w dzienniku Urzędowym Województwa W.. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa W. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2017 r. poz. 5558). W ocenie Sądu zasadny jest zarzut dotyczący § 2 Regulaminu. Zapisy tego regulaminu stanowią powtórzenie wraz z częściową modyfikacją przepisów art. 4 i art. 5 u.c.p.g. Powtarzanie w regulaminie uchwalonym przez radę gminy przepisów zamieszczonych w różnych ustawach, czy też aktach wykonawczych, albo ich dostosowywanie w celu tzw. objaśnienia ułatwiającego stosowanie regulaminu, jest niedopuszczalne. Regulamin utrzymania porządku i czystości w gminie stanowi bowiem prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Takie powtarzanie przepisów za innymi aktami prawnymi, wyższego rzędu, pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony. Uznanie za niedopuszczalne dokonywania w regulaminie powtarzania regulacji ustawowych jest uzasadnione także tym, że interpretacja takiej powtórzonej regulacji w kontekście uchwały, w której je powtórzono, może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (vide: wyroki NSA z dnia [...] października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr [...]; z dnia [...] listopada 2009 r., sygn. akt II OSK [...]; z dnia [...] kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK [...], wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia [...] kwietnia 2011 roku, sygn. akt II SA/Bd [...] baza orzeczeń nsa.gov.pl). Definiując w akcie prawnym określone pojęcia prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach prawnych. Zatem w przypadku powtórnego zdefiniowania pojęcia ustawowego w regulaminie, istnieje realna możliwość, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniowo-prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie. Poza tym, skoro postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, to tym bardziej nie ma podstaw prawnych do powtarzania w nim regulacji ustawowych, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej. Istotne naruszenie prawa w tym zakresie wynika z faktu braku delegacji ustawowej, opartej na art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, do dokonywania powtórzeń definicji ustawowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednostkowo sformułowany został pogląd o możliwości powtórzenia zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, ale z tym zastrzeżeniem, iż to powtórzenie miałoby formę przytoczenia treści in extenso i nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtarzany przepis ustawy (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr [...], baza orzeczeń nsa.gov.pl ). Niemniej, przyjmując dopuszczalność powtórzeń na wskazanych powyżej warunkach, wskazać należy, iż kontrolowany regulamin ich nie spełnia. Również zasadny jest zarzut dot. § 4 ust. 1 Regulaminu w zakresie usuwania zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości. Stosownie do treści art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez "uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych". Wadliwość cytowanego postanowienia Regulaminu wyraża się w powtórzeniu w nim regulacji ustawowych zawartych w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Zakwestionowane zapisy dotyczą wyłącznie obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie uregulowanego ustawą obowiązku uprzątania chodnika stanowiącego część pasa drogowego czyli położonego poza granicami własnej nieruchomości, tj. obowiązku nieobjętego delegacją z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "c" ustawy i z tych przyczyn podlegają wyeliminowaniu jako wykraczające poza zakres ustawowego upoważnienia. Zasadny jest też zarzut dotyczący § 12 regulaminu. W przepisach § 12 zaskarżonego regulaminu na właścicieli nieruchomości, w których prowadzona jest działalność handlowa, usługowa gastronomiczna lub inna działalność gospodarcza, nałożono dodatkowe obowiązki, wykraczające poza zakres upoważnienia ustawowego. Przepisy kompetencyjne art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. nie upoważniają bowiem gminy do nałożenia na wskazane podmioty obowiązku bieżącego sprzątania terenu nieruchomości, w szczególności niezwłocznie po zakończeniu działalności w danym dniu, skutecznego zapobiegania zanieczyszczaniu terenów przyległych odpadami powstającymi w wyniku funkcjonowania działalności gospodarczej. Zasadny jest także zarzut dot. § 21 ust. 2 pkt 1 w zakresie postępowania z psami i § 21 ust. 3 lit. d w zakresie zabezpieczenia nieruchomości przed dostępem osób trzecich. Zapisy dot. obroży, smyczy i kagańców stanowią przekroczenie delegacji ustawowej art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Nakładanie na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest zgodne z celem tej ustawy. Obowiązki te jednak muszą pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. został tak sformułowany, że nie dopuszcza wyjątków nie uwzględniając charakterystycznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia zwierząt, bardziej rygorystycznie niż przewidziano to w ustawach. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w celu ochrony dla innych ze względu na cechy osobnicze psów prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoskarbowej za zachowania nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia. Bezwzględny nakaz wyprowadzania w miejsca publiczne psów na smyczy, a psów ras uznanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny, na smyczy i kagańcu wyłącznie przez osoby dorosłe - prowadzi do niehumanitarnych działań i nadmiernego ograniczenia praw właścicieli zwierząt - psów. Takie stanowisko jest zgodne z orzecznictwem sądów administracyjnych (wyrok: NSA z dnia [...] września 2012 r" sygn. II OSK [...], WSA w Bydgoszczy z dnia [...] marca 2018 r" sygn. II SA/Bd [...], WSA w Gdańsku z dnia [...] lutego 2019 r" sygn. II SA/Gd [...]). Sąd podkreśla, że prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłaby treść kwestionowanego zapisu przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, wynikające z rasy, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por.m.in. wyroki NSA: z [...] września 2012 r., II OSK [...], z [...] czerwca 2017 r., II OSK [...], oraz wyroki WSA z [...] listopada 2017 r., II SA/Ke [...] oraz z [...] października 2019 r., II SA/Kr [...], dostępne: CBOSA). Zapis § 21 ust. 3 lit. d ingeruje w prawo własności właścicieli nieruchomości. Przedmiotowa ustawa upoważnia organ jedynie do wprowadzenia regulacji w odniesieniu do terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Nieuprawnione jest ingerowanie w prawa podmiotowe właścicieli nieruchomości, co do ogrodzeń w określonym stanie, czy też montowaniu tabliczek informacyjnych. Obowiązek niepozostawiania psa bez nadzoru został uregulowany w art. 10a ust. 3 i 4 ustawy o ochronie zwierząt, zgodnie z którymi zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Zakaz ten nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Bez żadnego uzasadnienia i podstawy prawnej zawarto w § 22 zapis, iż padlinę zwierząt domowych i gospodarskich należy usuwać niezwłocznie poprzez przekazanie jej firmie prowadzącej działalność w zakresie odbioru i utylizacji padłych zwierząt i ich części. Zobowiązanie to nie mieści się w zakresie upoważnienia do uregulowania przez gminę obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Nadto określenie "należy usuwać" nie wskazuje podmiotu odpowiedzialnego za wykonanie obowiązku, co uniemożliwia jego wyegzekwowanie. Zarzut ten nie miał w skardze uzasadnienia. Zasadne są zarzuty dot. § 23 ust. 1-4 regulaminu. Rada określiła warunki utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach zabudowy jednorodzinnej. Regulacje te wykraczają poza upoważnienie ustawowe wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o czystości i porządku, gdyż przepis ten uprawnia do wskazania wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, a nie tylko na terenach zabudowy jednorodzinnej. Z powyżej wskazanych powodów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części.