III OZ 723/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Partii Politycznej [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2022 r. sygn. akt II SO/Wa 23/22 o wymierzeniu Partii Politycznej [...] grzywny za nieprzekazanie skargi wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy postanawia oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 1 lipca 2022 r. sygn. akt II SO/Wa 23/22, po rozpoznaniu wniosku K.P. o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie jego skargi na bezczynność Partii Politycznej [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy, wymierzył Partii Politycznej [...] grzywnę w wysokości 3.000 zł (pkt 1); zasądził od Partii Politycznej [...] na rzecz K.P. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2). W uzasadnieniu postanowienia podał, że K.P. pismem z dnia 13 kwietnia 2022 r. złożył do Sądu wniosek o wymierzenie, na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej w skrócie "p.p.s.a."), Partii Politycznej [...] grzywny za nieprzekazanie jego skargi z dnia 20 listopada 2020 r. na bezczynność tego organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Do wniosku o wymierzenie grzywny załączył egzemplarz skargi wraz z dowodem jej nadania oraz skierowany do organu wniosek z dnia 2 października 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. W sprawie ustalono, że skarga K.P. wpłynęła do organu w dniu 24 listopada 2020 r., na co wskazuje załączony do akt sprawy dokument "Śledzenie przesyłek – Tracking", dotyczący złożenia skargi przez wnioskodawcę w Urzędzie Pocztowym [...]. Przy piśmie Sądu z dnia 2 czerwca 2022 r. podjęto próbę doręczenia organowi odpisu wniosku o wymierzenie grzywny, celem zajęcia stanowiska w sprawie. Korespondencja zawierająca odpis w/w wniosku została zwrócona do Sądu i uznana za doręczoną adresatowi, w trybie art. 73 p.p.s.a., z dniem 20 czerwca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniosek o wymierzenie grzywny zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, że zgodnie z art. 54 § 2 zdanie pierwsze w zw. z art. 54 § 1 p.p.s.a., organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W świetle art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Postanowienie to może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Z kolei przepis art. 154 § 6 p.p.s.a. przewiduje grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64 § 3 p.p.s.a.). Sąd pierwszej instancji wskazał, że grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., ma charakter dyscyplinująco-prewencyjny. Jest to środek, którego zastosowanie ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a., jednakże wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie tego obowiązku w terminie przewidzianym tym przepisem. Rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny, sąd bierze pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., a także czas, jaki upłynął od wniesienia skargi oraz czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 381). Jak wynika z dokumentu "Śledzenie przesyłek – Tracking", potwierdzającego złożenie skargi na bezczynność przez wnioskodawcę w Urzędzie Pocztowym [...], skarga została doręczona organowi w dniu 24 listopada 2020 r. (karta nr 21 akt sądowych). Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że skargę należało przekazać do Sądu, wraz z aktami sprawy, najpóźniej w dniu 9 grudnia 2020 r., czyli z upływem 15-dniowego terminu, o którym mowa w art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej w skrócie "u.d.i.p."), który stanowi w tym przypadku lex specialis w stosunku do art. 54 § 2 p.p.s.a. Termin ten nie został jednakże zachowany, bowiem przedmiotowa skarga do dnia wydania niniejszego postanowienia nie została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Przekazanie skargi, wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy, jest bezwzględnym obowiązkiem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono. Nieprzekazanie skargi ogranicza w istocie stronie skarżącej możliwość realizacji jej konstytucyjnego prawa do sądu. Powołana regulacja ma charakter dyscyplinujący, represyjny oraz prewencyjny, co jednoznacznie wynika z orzecznictwa (por. np. postanowienie NSA z dnia 21 maja 2015 r. sygn. akt I OZ 426/15). W niniejszym przypadku przekroczenie terminu do przekazania skargi jest znaczne i trwa nadal, dlatego Sąd uznał, że wniosek o wymierzenie grzywny zasługuje na uwzględnienie. Wymierzenie grzywny w kwocie 3.000 zł jest adekwatne do uchybienia, jakiego dopuścił się organ, nieprzekazując skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy, a ponadto spełni rolę prewencyjną. W uchwale z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GPS 3/09 wskazano, że oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną. Ukaranie służy bowiem także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy. Mając powyższe na uwadze, wysokość wymierzonej grzywny w tej sprawie będzie spełniać wszystkie wymienione funkcje, tym bardziej, że uchybienie obowiązkom z art. 54 § 2 p.p.s.a. przez Partię Polityczną [...] jest znaczne. Ponadto orzeczona grzywna stanowić powinna należytą sankcję za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji postanowienia. W pkt 2 sentencji postanowienia orzekł o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia Partii Politycznej [...] do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 55 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a., poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. ma miejsce zawsze, gdy organ nie wywiąże się z obowiązku przekazania skargi w terminie do Sądu, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje na to, że Sąd jedynie "może" wymierzyć karę grzywny w takich okolicznościach, a jej wymiar należy do dyskrecjonalnej władzy sędziego oraz specyfiki i charakteru okoliczności danej sprawy, co skutkowało wymierzeniem w niniejszej sprawie grzywny organowi w nadmiernej wysokości; 2) art. 55 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., mające wpływ na wynik sprawy i polegające na przyjęciu, że Sąd zawsze wymierza grzywnę przy uchybieniu terminowi, o którym mowa w art. 21 pkt 1 u.d.i.p, niezależnie od okoliczności i specyfiki sprawy, podczas gdy wymierzenie grzywny w świetle przedmiotowego przepisu nie jest obligatoryjne i należy do uznania Sądu, ze szczególnym uwzględnieniem specyfiku i charakteru sprawy oraz przyczyn uchybienia, czego Sąd pierwszej instancji nie uczynił i co skutkowało wymierzeniem organowi grzywny w nadmiernej wysokości; 3) art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. i wymierzenie przez Sąd pierwszej instancji nieadekwatnie wysokiej grzywny, poprzez błędne uznanie, że jej wysokość odpowiada stopniowi naruszenia obowiązków organu i przekroczenia terminu, co może świadczyć o lekceważeniu obowiązków, podczas gdy – jak wynika ze zleconej kwerendy – organ o skardze złożonej przez skarżącego dowiedział się w dniu otrzymania zaskarżonego postanowienia (tj. w dniu 13 lipca 2022 r.), albowiem uprzednia korespondencja zaginęła w trakcie zmiany siedziby organu; ponadto organ podjął już stosowne czynności zmierzające do załatwienia sprawy i zmniejszenia skutków uchybienia terminu przekazania skargi; 4) art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec braku uzasadnienia przez Sąd pierwszej instancji istotnych okoliczności przemawiających za wymierzeniem grzywny oraz braku wyjaśnienia specyfiki i charakteru niniejszej sprawy oraz okoliczności dotyczących organu w następującym zakresie: - oceny przez Sąd przyczyn niewypełnienia obowiązku, tj. braku wiedzy organu o złożeniu stosownej skargi, albowiem skarga na bezczynność złożona przez skarżącego zaginęła w wyniku przenoszenia siedziby biura organu z [...] do [...], które miało miejsce w grudniu 2020 r.; - faktu, iż organ od podjęcia wiedzy o skardze podjął niezwłocznie stosowne działania w celu usunięcia stanu bezczynności, w tym ustosunkowania się do wniosku skarżącego; - brak świadomego zawinionego działania ze strony organu, który nie przedstawił skargi wyłącznie z uwagi na jej zagubienie, związane z przeniesieniem siedziby, co skutkowało tym, że organ podjął wiedzę o skardze dopiero w chwili doręczenia mu zaskarżonego postanowienia. Wskazując na powyższe zarzuty, Partia Polityczna [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentu, tj. umowy najmu lokalu na nową siedzibę organu przy ul. [...] w [...] oraz wypowiedzenie umowy najmu z dnia 1 grudnia 2020 r. – na okoliczność faktu zmiany siedziby organu w grudniu 2020 r. co spowodowało zaginięcie skargi i skutkowało brakiem przekazania jej w terminie do Sądu. W uzasadnieniu zażalenia przedstawiono argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w nim zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 54 § 1, § 1a i § 2 zd. pierwsze p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Skargę w formie dokumentu elektronicznego wnosi się do elektronicznej skrzynki podawczej tego organu. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Przepisy te statuują bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Organ musi wykonać w/w obowiązek w terminie trzydziestu dni od dnia wniesienia skargi, przy czym przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy. Zgodnie z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Wyraźne zakreślenie przez ustawodawcę ram czasowych dopełnienia czynności przewidzianych w art. 54 § 2 p.p.s.a. stanowi odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami określonymi w tym przepisie, obowiązek działania organu, który wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wymierzenie Partii Politycznej [...] w okolicznościach niniejszej sprawy grzywny w wysokości 3.000 zł jest prawidłowe. Podkreślenia wymaga, że w świetle art. 55 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest zatem niewypełnienie obowiązków procesowych określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie (lub w przepisach odrębnych). Grzywnie tej nadano mieszany – dyscyplinująco-restrykcyjny – charakter, czyniąc z niej podstawową gwarancję procesową realizacji konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi administracyjnemu, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość. W niniejszej sprawie Partia Polityczna [...], wobec której sformułowano zarzut bezczynności, nie przekazała określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. dokumentów do dnia wydania zaskarżonego postanowienia. Z akt sprawy wynika, że skarga K.P. została doręczona organowi w dniu 24 listopada 2020 r., a zatem należało ją przekazać do Sądu, wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy, najpóźniej w dniu 9 grudnia 2020 r. (art. 21 pkt 1 u.d.i.p.). Na dzień wydania zaskarżonego postanowienia opóźnienie organu w wykonaniu w/w ustawowego obowiązku było zatem znaczne, bowiem wynosiło ponad półtora roku. Podkreślenia wymaga, iż skarga K.P. rozpoznawana jest w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, które jest trybem szczególnym i zawiera bardziej restrykcyjne unormowania co do terminu przekazania Sądowi skargi w tym przedmiocie. W konsekwencji, wymierzenie grzywny w tej sprawie ma przede wszystkim charakter restrykcyjny. Stąd też w sytuacji, gdy w/w dokumenty zostały przekazane do Sądu z tak dużym opóźnieniem, odstąpienie od wymierzenia grzywny niweczyłoby przypisywany tej instytucji charakter. Jak już wskazano, to, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi Sądowi, pozostaje bez znaczenia co do samego wymierzenia grzywny. Wyraźne zakreślenie przez ustawodawcę ram czasowych dopełnienia czynności przewidzianych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. stanowi bowiem odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami wskazanymi w w/w przepisach, obowiązek działania organu, który wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie. Ustalone tym samym w sprawie okoliczności odpowiadają dyspozycji przepisu art. 55 § 1 p.p.s.a. i z tej przyczyny należało uznać, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie przyjął, że postępowanie Partii Politycznej [...] wypełnia przesłankę określoną w tym przepisie, warunkującą możliwość wymierzenia jej grzywny. Przy określaniu wysokości grzywny Sąd pierwszej instancji miał na względzie znaczącą zwłokę (ponad półtora roku) w realizacji obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., jak również wskazany szczególny przedmiot sprawy, jakim jest dostęp do informacji publicznej. Należy również zauważyć, iż podnoszona w zażaleniu okoliczność zmiany siedziby organu i związane z tym zagubienie skargi nie może osiągnąć zamierzonego przez Partię skutku. Podkreślenia wymaga bowiem, że zaginięcie skargi już po jej złożeniu nie powoduje zwolnienia od odpowiedzialności w omawianym zakresie. Od podmiotu wykonującego administrację publiczną należy oczekiwać staranności w prowadzeniu własnych spraw i takiej organizacji pracy, która zapewnia szybkie i sprawne załatwianie spraw z zachowaniem terminów określonych w przepisach prawa, w tym przypadku art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Partia Polityczna [...] nie wykazała w niniejszej sprawie, aby zaginięcie złożonej przez wnioskodawcę skargi było spowodowane działaniem siły wyższej lub skutkiem innych nadzwyczajnych okoliczności, na które nie miała wpływu, a które to okoliczności mogłaby ewentualnie stanowić usprawiedliwienie dla nieprzekazania skargi. Podmiot wykonujący w jakimś zakresie funkcje administracji publicznej ponosi pełną odpowiedzialność za poprawne funkcjonowanie i organizację pracy oraz za działania i zaniechania pracowników, którymi posługuje się przy realizowaniu swoich zadań, w tym za terminowość wykonania zadań wynikających z przepisów prawa oraz bezpieczeństwo przekazywanych do organu dokumentów, w tym nadawanie pismom obywateli dalszego prawidłowego biegu. Jak wynika z wyjaśnień Partii, zaistniała sytuacja jest przypadkiem incydentalnym, który wydarzył się wyjątkowo, jednak okoliczność ta nie usprawiedliwia obiektywnie bezspornego naruszenia art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. w niniejszej sprawie. Ponadto zauważyć należy, iż wysokość orzeczonej przez Sąd pierwszej instancji grzywny – biorąc pod uwagę ponad półtoraroczną zwłokę oraz przedmiot sprawy – nie jest zbyt dotkliwa i wynosi 3.000 zł (przepis art. 154 § 6 p.p.s.a. przewiduje grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów; według komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2022 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2020 r., przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2021 r. wyniosło 5662,53 zł – M.P. z 2022 r., poz. 175). Ponadto zauważyć należy, iż wymierzenie grzywny pełni również funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie nią służy zapobieganiu naruszenia prawa w przyszłości. Oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny – czego domaga się [...] – musi opierać się na przesłankach uzasadniających twierdzenie, iż podmiot, na którym ciążył obowiązek przekazania skargi, obiektywnie nie miał możliwości zrealizować tego obowiązku w ustawowym terminie (bez swojej winy), czego w niniejszej sprawie nie wykazano. Sąd pierwszej instancji nie naruszył również art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym określającym wymogi jakie winno spełniać uzasadnienie orzeczenia. Sąd drugiej instancji, rozpoznając zarzut naruszenia tego przepisu, jest zobowiązany do kontroli jedynie zgodności uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wystarczające przedstawienie stanu i okoliczności sprawy, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wbrew twierdzeniu strony skarżącej, Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podał, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania, a także w sposób jasny i logiczny wskazał oraz wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia, tj. dlaczego wymierzył grzywnę w określonej wysokości. Konstrukcja uzasadnienia sprawia, że zaskarżone postanowienie poddaje się kontroli instancyjnej. Należy również zauważyć, iż [...] nie nadesłała odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny i nie przedstawiła swojego stanowiska w sprawie przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, pomimo doręczenia jej odpisu wniosku, w trybie art. 73 p.p.s.a., z dniem 20 czerwca 2022 r. Argumentacja podnoszona w zażaleniu nie była zatem Sądowi pierwszej instancji znana. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w postanowieniu.