I SA/Kr 877/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Piotr Głowacki (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Wiesław Kuśnierz sędzia WSA Jarosław Wiśniewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi W. sp. z o. o. w G. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie skargi na czynność zabezpieczającą; oddala skargę. UZASADNIENIE Naczelnik Urzędu Skarbowego w N. S., jako organ egzekucyjny, działając na podstawie własnych zarządzeń zabezpieczenia z 9.12.2019 r., od nr [...] do nr [...], prowadzi do majątku zobowiązanej W.-W. Sp. z o.o. postępowanie zabezpieczające. Zobowiązana pismem z dnia 30.04.2020r. wniosła skargę "na czynności zabezpieczające" w trybie art. 54 § 1 w zw. z art. 164 § 1 pkt 2 w zw. z art. 166b ustawy z 17.06.1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (upea). W uzasadnieniu wskazała, że skarga dotyczy ustanowienia hipoteki przymusowej na nieruchomościach gruntowych Spółki, dla których prowadzone są księgi wieczyste nr [...] oraz [...] przez Sąd Rejonowy w Gorlicach, V Wydział Ksiąg wieczystych zgodnie z zawiadomieniami z dnia 31.03.2020r. o numerze [...] oraz [...]; dokonanych w ramach postępowania zabezpieczającego. Organ egzekucyjny postanowieniem z dnia 21.05.2020 r. nr [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie skargi na czynność zabezpieczającą. Zobowiązana złożyła zażalenie zarzucając naruszenie: 1. art. 61a § 1 Kpa w zw. z art. 18 i art. 54 § 1 w zw. z art 166b upea.- poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnej odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ze skargi na czynność zabezpieczającą; 2. art. 54 § 1 w zw. z art. 166b upea - poprzez brak merytorycznego rozpatrzenia sprawy w przypadku odpowiedniego stosowania przepisów o skardze na czynność egzekucyjną w przedmiocie postępowania zabezpieczającego; 3. art. 124 § 2 Kpa w zw. z art. 8 Kpa w zw. z art. 61a § 1 Kpa w zw. z art. 18 i art. 54 § 1 w zw. ze 166b upea - poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uzasadnieniu przyczyn odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ze skargi na czynność zabezpieczającą, podczas gdy skarga na czynność zabezpieczającą powinna być rozpatrzona merytorycznie - uwzględniona bądź oddalona; 4. art. 6 Kpa w zw. z art. 18 upea - poprzez naruszenie zasady legalizmu polegające na nierozstrzygnięciu merytorycznym sprawy, pomimo, iż naczelnik miał świadomość, że zaskarżona czynność jest czynnością zabezpieczającą, do której odpowiednio stosuje się na mocy 166b upea przepisy traktujące o skardze na czynność egzekucyjną, tj. art. 54 § 1 upea i mimo to wydał rozstrzygnięcie z pominięciem tych przepisów; Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. postanowieniem z dnia [...].07.2020 r. nr [...], utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu podkreślono, iż postępowanie o wpis hipoteki nie może być traktowane, jak postępowania egzekucyjne, a hipoteka przymusowa, jako środek egzekucyjny. Hipoteka przymusowa nie zmierza do zaspokojenia wierzyciela i nie warunkuje wszczęcia egzekucji z nieruchomości. Ustanowienie hipoteki przymusowej nie jest ani rodzajem, ani sposobem egzekucji. Skutkiem ustanowienia hipoteki nie jest również wyegzekwowanie roszczenia, lecz zabezpieczenie wykonania zobowiązania. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie spółka zarzuciła naruszenie: - art. 61a § 1 Kpa w zw. z art. 18 i art. 54 § 1 w zw. z art 166b upea.- poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnej odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ze skargi na czynność zabezpieczającą; - art. 54 § 1 w zw. z art. 166b upea - poprzez brak merytorycznego rozpatrzenia sprawy w przypadku odpowiedniego stosowania przepisów o skardze na czynność egzekucyjną w przedmiocie postępowania zabezpieczającego; - art. 124 § 2 Kpa w zw. z art. 8 Kpa w zw. z art. 61a § 1 Kpa w zw. z art. 18 i art. 54 § 1 w zw. z 166b upea - poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uzasadnieniu przyczyn odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ze skargi na czynność zabezpieczającą, podczas gdy skarga na czynność zabezpieczającą powinna być rozpatrzona merytorycznie - uwzględniona bądź oddalona; - art. 6 Kpa w zw. z art. 18 upea - poprzez naruszenie zasady legalizmu polegające na nierozstrzygnięciu merytorycznym sprawy pomimo, iż naczelnik miał świadomość, że zaskarżona czynność jest czynnością zabezpieczającą, do której odpowiednio stosuje się na mocy 166b upea przepisy traktujące o skardze na czynność egzekucyjną, tj. art. 54 § 1 upea i mimo to wydał rozstrzygnięcie z pominięciem tych przepisów. Wniesiono o uchylenie postanowienia i zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Skarga nie jest zasadna. Istota rzeczy w poddanej sądowej kontroli sprawie sprowadzała się do kwestii, czy dokonanie obciążenia nieruchomości zobowiązanego hipoteką przymusową stanowi czynność podlegającą zaskarżeniu skargą na czynności egzekucyjne. Skarga na czynności egzekucyjne została umiejscowiona w Dziale I upea zatytułowanym "Przepisy ogólne", a konkretnie w Rozdziale 3 tego działu zatytułowanym "Zasady prowadzenia egzekucji". Na mocy art. 54 § 1 upea, zobowiązanemu przysługuje skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora oraz skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego, przy czym według upea przez czynność egzekucyjną rozumie się wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego (art. 1a pkt 2 upea). Na podstawie art. 54 § 5a upea, w przypadku uwzględnienia skargi na czynności egzekucyjne organ egzekucyjny uchyla zakwestionowaną czynność egzekucyjną lub usuwa stwierdzone wady czynności. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, który podziela sąd orzekający w niniejszej sprawie, że określony w art. 54 § 1 upea środek ochrony prawnej zobowiązanego, jakim jest skarga na czynności egzekucyjne ma charakter subsydiarny, komplementarny wobec innych środków prawnych i nie może mieć zastosowania do tych przypadków, w których przewidziano inne środki zaskarżenia, jak zarzuty, zażalenie, żądanie wyłączenia rzeczy lub prawa spod egzekucji, czy skargę do sądu powszechnego. Skarga w tym trybie przysługuje na dokonanie przez organ egzekucyjny czynności natury wykonawczej, czy czynności faktyczne podejmowane już w toku prowadzonej egzekucji przez organ egzekucyjny lub przez egzekutora, a także na wydawane w toku egzekucji akty, na które nie przysługuje inny środek zaskarżenia, jak np. zażalenie, czy zarzuty. Kontroli w omawianym trybie mogą podlegać wyłącznie czynności egzekucyjne zdefiniowane w art. 1a pkt 2 upea. Pojęcie czynności egzekucyjnych obejmuje zarówno czynności o charakterze prawnym, podejmowane wyłącznie przez organ egzekucyjny lub organ rekwizycyjny, jak i czynności o charakterze faktycznym, dokonywane przez egzekutora lub poborcę skarbowego. W postępowaniu skargowym, w oparciu o treść art. 54 § 1 upea, dopuszcza się badanie jedynie tych czynności, które należą do kompetencji organu egzekucyjnego, a nie są objęte zakresem innego środka prawnego, w tym zarzutów na prowadzenie egzekucji administracyjnej, zaś sam proces badania obejmuje wyłącznie zgodność z prawem i prawidłowość dokonanych przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjnych. W ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 54 upea, kognicja organów nadzoru jest ograniczona, zgodnie ze wskazanym przepisem, wyłącznie do dokonanych przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lutego 2020 r. sygn.. III SA/Wa 1748/19 oraz wyroki NSA z 1 kwietnia 2014 r., II FSK 1255/13; z 24 października 2014 r., II GSK 1377/13; z 2 kwietnia 2015 r., II FSK 778/13; z 18 sierpnia 2015 r., II FSK 1688/13; z 5 października 2017 r., II FSK 1202/17; z 8 grudnia 2017 r., II FSK 3048/15). W Dziale IV upea "Postępowanie zabezpieczające", ustawodawca unormował przepisy dotyczące zabezpieczenia należności pieniężnych lub obowiązków o charakterze niepieniężnym. Istotą zabezpieczenia jest zastosowanie środków prewencyjnych celem uniknięcia sytuacji, w których przyszła egzekucja mogłaby okazać się niemożliwa lub utrudniona. Dlatego też czynności zabezpieczające można podejmować nawet przed terminem płatności zobowiązania podatkowego (art. 154 § 1 i 2 upea). W Rozdziale 2 Działu IV upea "Zabezpieczenie należności pieniężnych" wskazano m.in. katalog czynności zabezpieczających tychże należności. Na podstawie art. 164 § 1 pkt 2 upea jedną z nich jest dokonanie zabezpieczenia należności pieniężnej przez organ egzekucyjny poprzez obciążenie nieruchomości zobowiązanego hipoteką przymusową. Hipoteka przymusowa to zabezpieczenie wierzytelności na nieruchomościach dłużnika, które nie wymaga zgody dłużnika (właściciela nieruchomości). Hipoteka przymusowa zostaje wpisana do księgi wieczystej decyzją sądu podjętą na podstawie wniosku wierzyciela i dołączonego tytułu wykonawczego. Ustawową definicję hipoteki przymusowej zawiera art. 109 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, stanowiący, że wierzyciel, którego wierzytelność jest stwierdzona tytułem wykonawczym określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym, może na podstawie tego tytułu uzyskać hipotekę na wszystkich nieruchomościach dłużnika. Wniosek do sądu o hipotekę przymusową składa się na właściwym formularzu. Dokonanie zabezpieczenia, o którym mowa w art. 164 § 1 pkt 2 upea również następuje w tym trybie, tj. organ egzekucyjny składa stosowny wniosek do wydziału ksiąg wieczystych sądu właściwego dla nieruchomości, która ma być objęta hipoteką przymusową. Wpisanie hipoteki przymusowej, podobnie jak inne wpisy w księdze wieczystej, podlega zaskarżeniu do wspomnianego sądu (art. 5181 Kodeksu postępowania cywilnego). Stosownie do art. 164 § 2 upea, jeżeli organ egzekucyjny nie jest jednocześnie wierzycielem, obciążenia nieruchomości hipoteką przymusową dokonuje wierzyciel. Osobne unormowanie instytucji postępowania zabezpieczającego wskazuje, iż jest to odrębne postępowanie od postępowania egzekucyjnego. Z czynnościami egzekucyjnymi nie można więc utożsamiać czynności zabezpieczających, gdyż są one podejmowane w innym postępowaniu i służą realizacji innych celów. Fakt, że zastosowanie zabezpieczenia może ułatwić prowadzenie w przyszłości egzekucji nie oznacza zatem, iż czynności zabezpieczające mieszczą się w pojęciu wszelkich działań zmierzających do zrealizowania lub zastosowania środka egzekucyjnego, o których mowa w art. 1a pkt 2 upea. W skardze podkreślono, iż zgodnie z art. 166b upea, w postępowaniu zabezpieczającym stosuje się odpowiednio przepisy Działu I tej ustawy, a więc i przepisy normujące skargę na czynności egzekucyjne. Co do zasady więc, analogiczna skarga winna służyć również na podejmowane przez organ egzekucyjny czynności zabezpieczające. W ocenie sądu, czynność obciążenia nieruchomości zobowiązanego hipoteką przymusową nie może jednak, poprzez odpowiednie stosowanie art. 54 § 1 upea, stanowić przedmiotu unormowanej tam skargi. Nie jest to bowiem czynność mogąca podlegać tego typu procedurze, odnoszącej się do władczych czynności organu egzekucyjnego, które następnie mogą być przez ów organ uchylane lub poprawiane. O ile czynnością faktyczną podejmowaną przez organ egzekucyjny nie jest obciążenie nieruchomości hipoteką przymusową, lecz wnioskowanie o to do sądu, organ egzekucyjny i tak nie jest upoważniony do rozstrzygania powyższej kwestii, gdyż należy ona do wyłącznej kompetencji sądu właściwego dla nieruchomości, która ma być objęta hipoteką przymusową. Celem skargi, o której mowa w art. 54 § 1 upea, jest doprowadzenie do uchylenia czynności lub usunięcia jej wad. Trudno natomiast stwierdzić, w jaki sposób organ miałby konwalidować czynność złożenia wniosku o wpis hipoteki, skoro podlega on formalnej i merytorycznej ocenie sądu powszechnego. Kwestionując zasadność wspomnianej czynności strona de facto polemizuje z zasadnością rozstrzygnięcia tego sądu. W tym natomiast zakresie właściwą formułą jest złożenie skargi na wpis w księdze wieczystej na podstawie art. 5181 Kodeksu postępowania cywilnego. Innymi słowy podatnik ma prawo kwestionować zasadność dokonanego wpisu, a tym samym zasadność złożonego w tym przedmiocie wniosku, lecz wyłącznie przed właściwym w sprawie sądem powszechnym. Wobec powyższego zasadne było stanowisko organów, iż postępowania o wpis hipoteki przymusowej nie można traktować jak postępowania egzekucyjnego, zaś hipoteki przymusowej, jako środka egzekucyjnego. Hipoteka przymusowa nie zmierza do zaspokojenia wierzyciela i nie warunkuje wszczęcia egzekucji z nieruchomości, a sąd wieczystoksięgowy nie działa, jako organ egzekucyjny. Zgodnie z art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1107), w celu zabezpieczenia oznaczonej wierzytelności wynikającej z określonego stosunku prawnego można nieruchomość obciążyć prawem, na mocy którego wierzyciel może dochodzić zaspokojenia z nieruchomości bez względu na to, czyją stalą się własnością, i z pierwszeństwem przed wierzycielami osobistymi właściciela nieruchomości (hipoteka). Postępowanie o wpis hipoteki przymusowej odbywa się na podstawie przepisów kodeksu postępowania cywilnego regulujących postępowanie wieczystoksięgowe (art. 6261-6261(3)), zamieszczonych w księdze dotyczącej postępowania nieprocesowego. Ustanowienie hipoteki przymusowej nie jest ani rodzajem, ani sposobem egzekucji; jego skutkiem nie jest też wyegzekwowanie roszczenia, lecz zabezpieczenie wykonania zobowiązania. Dopiero zaspokojenie wierzyciela z nieruchomości, na której ustanowiona została hipoteka przymusowa następuje w postępowaniu egzekucyjnym, którego nie wszczyna ani wniosek o wpis hipoteki do księgi wieczystej, ani dokonanie takiego wpisu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18.01.2017r. sygn. akt I SA/Po 889/17). Skoro organ egzekucyjny nie ustanawiał hipoteki, a ustanowienie/wpis hipoteki nie stanowi czynności egzekucyjnej (zabezpieczającej), to w rozpoznawanej sprawie organy zasadnie uznały, że postępowanie zainicjowane skargą na czynność zabezpieczającą nie mogło być prowadzone. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie do art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 18 upea, jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a. Oznacza to, że poprzez odpowiednie stosowanie, w kontekście treści art. 166b upea, przepisy k.p.a. mają również zastosowanie w postępowaniu zabezpieczającym. Skoro skarga na czynność egzekucyjną strony dotyczyła czynności niepodlegającej zaskarżeniu w trybie art. 54 § 1 upea, brak było podstaw do prowadzenia postępowania ze skargi na czynność obciążenia nieruchomości hipoteką przymusową, zatem zasadnie odmówiono jego wszczęcia. Organ egzekucyjny w toku niniejszego postępowania kierował się między innymi zasadami ogólnymi wskazanymi w kpa. Działając wnikliwie i z uwzględnieniem zgromadzonych dowodów dokonał ich obiektywnej oceny oraz ustaleń stanu faktycznego. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o zebrany materiał dowodowy, który został oceniony w stopniu wystarczającym do podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. poddał ocenie zaskarżone postanowienie i stwierdził, że postanowienie to jest poprawne pod względem formalnym, zawiera wszystkie elementy zawarte w art. 124 Kpa, w tym uzasadnienie faktyczne i prawne. Bezzasadny jest zarzut, że organ egzekucyjny działał bez podstawy prawnej, czyli z naruszeniem zasady, o której mowa w art. 6 Kpa. Organ egzekucyjny działał na podstawie przepisów prawa w trakcie prowadzonego postępowania. Przepisy te zostały wyszczególnione w sentencji oraz w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wbrew temu, co twierdzi strona skarżąca nie doszło do naruszenia zasady zaufania do organów władzy publicznej, gdyż organ egzekucyjny w zaskarżonym rozstrzygnięciu wyjaśnił zobowiązanej jakimi przepisami prawa się kierował. Jak wyżej wskazano art. 54 § 1 upea nie pozostawia wątpliwości, że przedmiotem skargi wnoszonej na jego podstawie mogą być jedynie czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora, ewentualnie przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Mając na uwadze, że wystąpienie z wnioskiem o ustanowienie hipoteki przymusowej nie stanowi czynności egzekucyjnej w rozumieniu art. 1a pkt 2 upea oraz, że z wnioskiem takim nie występował organ egzekucyjny należy konsekwentnie stwierdzić, że zobowiązanej nie przysługiwało prawo zaskarżenia tej czynności za pomocą skargi na czynności egzekucyjne (zabezpieczające) organu egzekucyjnego. W konsekwencji powyższego, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy o p.p.s.a.