I OSK 3154/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant sekretarz sądowy Olga Grzelak po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 671/17 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 671/17 (dalej wyrok z 30 stycznia 2018 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (dalej Prezydent) z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2017 r.): 1) ustalił miesięczną opłatę, jaką A. K. obowiązana jest wnosić za pobyt matki M. B. (dalej matka) w Domu Pomocy Społecznej w [...], ul. [...] (dalej DPS): a) od dnia 1 czerwca 2016 r. do 31 sierpnia 2016 r. w wysokości 1.973,13 zł za każdy miesiąc pobytu - łącznie 5.919,39 zł; b) od 1 września 2016 r. do 31 marca 2017 r. na poziomie 1.322,21 zł za każdy miesiąc pobytu - łącznie 9.255,47 zł; c) od 1 kwietnia 2017 r. w wysokości 1.322,21 zł miesięcznie za każdy miesiąc pobytu, i wskazania, że opłatę określoną w: 2) pkt 1a) sentencji należy uiścić w terminie 30 dni od daty wydania niniejszej decyzji na konto Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] w PKO BP nr rachunku [...] z dopiskiem "Opłata za pobyt Pani M. B. w Domu Pomocy Społecznej, ul. [...]" lub do kasy MOPS w [...], ul. [...]; 3) pkt 1b) sentencji należy uiścić w terminie 30 dni od daty wydania niniejszej decyzji na konto Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] w PKO BP nr rachunku [...] z dopiskiem "Opłata za pobyt Pani M. B. w Domu Pomocy Społecznej, ul. [...]" lub do kasy MOPS w [...], ul. [...]; 4) pkt 1c) sentencji należy uiszczać do dnia 5-go każdego miesiąca na konto Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] w PKO BP nr rachunku [...] z dopiskiem "Opłata za pobyt Pani M. B. w Domu Pomocy Społecznej, ul. [...]" lub do kasy MOPS w [...], ul. [...] [k. 231-235 akt Prezydenta]. Decyzją z [...] maja 2017 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2017 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium), na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1659 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., tekst jednolity w dacie orzekania przez Sąd ze wskazaniem zmian w tekście tego aktu, dalej kpa), po rozpatrzeniu odwołania A. K., utrzymało w mocy decyzję z [...] marca 2017 r. [k. 48-51 akt Kolegium]. Argumentując podjęte rozstrzygnięcie, Kolegium przybliżyło chronologicznie dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując prawne regulacje przedmiotu. Kolegium powtórzyło za organem I instancji poczynione przez ten organ ustalenia; przytoczyło treść art. 59 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 960 ze zm., dalej ups). Prezydent wskazał, że A. K. (dalej strona bądź skarżąca), jako córka M. B., jest w kręgu osób obowiązanych do ponoszenia odpłatności za jej pobyt w DPS, zgodnie z art. 61 ups podkreślając, że podjął działania zmierzające do przeprowadzenia z udziałem strony rodzinnego wywiadu środowiskowego, celem ustalenia odpłatności za pobyt matki strony w DPS, i zawarcia z nią umowy, stosownie do art. 103 ust. 2 ups. W marcu 2016 r. strona odmówiła przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i przedłożyła dokumenty potwierdzające sytuację dochodową i zdrowotną swojej rodziny. Jednocześnie złożyła wniosek o całkowite odstąpienie od opłatności. Pismem z [...] czerwca 2016 r. Prezydent poinformował stronę, że jej żądanie w przedmiocie zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt matki w DPS jest przedwczesne, gdyż nie nastąpiła konkretyzacja tego obowiązku - nie ustalono wysokość opłaty, jaką może wnosić za ten pobyt. Poinformowano stronę, że przedmiotowa opłata może zostać ustalona w drodze negocjacji i zawarcia umowy. W piśmie tym poproszono stronę o przystąpienie do negocjacji i zawarcie umowy w przedmiocie wysokości opłaty jaką będzie wnosić za pobyt matki w DPS w terminie 7 dni od daty doręczenia pisma. Jednocześnie wskazano, że pismo to - w sytuacji nie przystąpienia do negocjacji i nie podpisania umowy w wyznaczonym terminie - stanowi zarazem zawiadomienie o wszczęciu postępowania, zgodnie z art. 61 § 1 i 4 kpa w sprawie wydania decyzji na podstawie art. 59 w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 ups. W związku z podjętymi działaniami i odmową partycypowania w opłatach, Prezydent decyzją administracyjną ustalił wysokość opłaty na poziomie 1.973,13 zł, a po jej uchyleniu decyzją z [...] grudnia 2016 r. nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], w wyniku wniesionego odwołania, Prezydent wezwał stronę do umożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania, który przeprowadzono dnia [...] stycznia 2017 r. Strona nadal nie deklarowała gotowości zawarcia umowy i wnioskowała o zwolnienie z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt jej matki w DPS. W toku postępowania pierwszoinstancyjnego ustalono, że od czerwca 2016 r. do sierpnia 2016 r. strona stanowiła rodzinę z mężem S. K. w świetle art. 6 pkt 14 ups. Na dochód rodziny składał się dochód strony w kwocie netto [...] zł; dochód męża w kwocie netto [...] zł i wynosił łącznie [...] zł, a w przeliczeniu na osobę [...] zł. Dochód na osobę w rodzinie przekroczył 300% ustawowego kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, tj. kwotę 1.542,00 zł. Tym samym ustalono wysokość opłaty za okres od czerwca 2016 r. do sierpnia 2016 r. w wysokości 1.973,13 zł miesięcznie. Od września 2016 r. w skład rodziny weszła córka A. K. Dochód rodziny stanowiło wynagrodzenie za pracę strony w wysokości [...] zł; wynagrodzenie za pracę męża w wysokości [...] zł; dochód uzyskiwany z najmu lokalu mieszkalnego w wysokości [...] zł. Łącznie dochód trzyosobowej rodziny wynosił [...] zł, a na osobę [...] zł. Dochód nadal przekraczał 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, tj. kwotę 1.542,00 zł. Tym samym począwszy od września 2016 r. wysokość opłaty ustalono w kwocie 1.322,21 zł za każdy miesiąc pobytu jej matki w DPS. Prezydent poinformował stronę, że pełny koszt utrzymania w domu pomocy społecznej od czerwca 2016 r. wynosi 3.220,00 zł. Mieszkaniec domu wnosi opłatę w kwocie 443,80 zł, a pozostałą opłatę w wysokości 2.776,20 zł zastępczo pokrywa gmina. Opłata wnoszona przez stronę, ustalona decyzją, nie pokryje całości kosztów pobytu jej matki w DPS; po wniesieniu przez stronę opłaty w wysokości ustalonej w decyzji, rodzinie pozostaje kwota dochodu nie niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Od decyzji z [...] marca 2017 r., w ustawowym terminie, odwołanie wniosła strona, zarzucając organowi I instancji wzięcie pod uwagę przy ustalaniu kwot jakie ma płacić na matkę tylko i wyłącznie dochodów netto jej rodziny, bez jakiegokolwiek uwzględnienia jej sytuacji osobistej, rodzinnej i finansowej. Odwołująca się wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji; wydanie decyzji, w której stwierdzone będzie, że nie będzie ponosić żadnych kosztów utrzymania matki w domu pomocy społecznej - co uzasadnia bardzo trudną sytuacją finansową rodziny, brakiem opieki nad nią przez jej matkę w okresie dzieciństwa i brakiem zapewnienia jej przez nią podstawowych materialnych potrzeb - na podstawie art. 64 pkt 2 ups ze względu na występowanie "uzasadnionych okoliczności", które są tylko przykładowo wymienione w tym przepisie. Strona w odwołaniu przedstawiła historię rodzinną i wzajemne relacje w niej panujące, eksponując brak więzi z matką i brak jej zaangażowania w wychowanie jej oraz jej nieszczęśliwie zmarłego brata, wskutek tragicznego wypadku (opisanego w odwołaniu). W obszernym uzasadnieniu odwołania podała m.in., że organ nie podał żadnych powodów dlaczego nie zwolniono jej z opłat za pobyt jej matki w DPS za okres od 1 czerwca 2016 r. do 6 września 2016 r. z uwagi na to, że była w ciąży, o co wnioskowała na podstawie art. 64 pkt 4 ups ze względu na bardzo trudną sytuację finansową jej rodziny w tym okresie, która trwa do dnia dzisiejszego. Strona nie zgodziła się z ustalonymi w decyzji kwotami jakie winna ponosić na rzecz matki przebywającej w DPS. Na opłatę winna mieć wpływ jej sytuacja osobista i dopiero później majątkowa. Tymczasem - jak wskazała - pracownicy MOPS skupili się wyłącznie na sytuacji majątkowej, w ogóle nie biorąc pod uwagę kontekstu osobistego - rodzinnego. Strona opisała jak wyglądało jej dzieciństwo i młodość u rodziców, poddając w wątpliwość sprawiedliwość ponoszenia przez nią, w realiach przedmiotowej sprawy, tych kosztów. Przedstawiła sytuację dochodową rodziny i ponoszone przez nią wydatki. Mąż zarabia "na rękę" [...] zł, z czego spłaca dwa kredyty: hipoteczny na kupno mieszkania i drugi konsolidacyjny z trzech poprzednich kredytów, zaciągniętych na wyremontowanie tego mieszkania i jego urządzenie. Razem kwota tych kredytów wynosi [...] zł. Kredyty te zaciągnął, gdy nie byli jeszcze małżeństwem. Wniosła by kredyty męża odjąć od jego dochodu. Czynsz za mieszkanie z opłatami za prąd, podatek od nieruchomości, media, telefon komórkowy męża, to kwota średnio [...] zł na miesiąc. Dodatkowo w lutym 2017 r. do wydatków doszła niedopłata za zeszły rok z tytułu kosztów wody, kanalizacji i kosztów centralnego ogrzewania w wysokości [...] zł. Użytkowanie starego samochodu [...] z 2005 r. (benzyna, ubezpieczenie) pochłania miesięcznie ok. [...] zł. Jej dochody to kwota pomiędzy [...] zł a [...] zł miesięcznie, która zależy od ilości roboczych dni w miesiącu - gdyż przebywa na urlopie macierzyńskim. Wskazała, że wynajmuje swe mieszkanie po babci za kwotę [...] zł, od której należy odjąć czynsz za to mieszkanie, podatek do urzędu skarbowego i ubezpieczenie [...], co pozostawia kwotę wynajmu w wysokości [...] zł, gdy tymczasem MOPS przyjął jako dochód z wynajmu mieszkania [...] zł, co nie odpowiada rzeczywistości. Podjęła studia pielęgniarskie, by mieć wyższe wykształcenie i lepszą pracę, do końca pozostało 6 semestrów licencjatu i później 4 semestry studiów magisterskich. Opłata za jeden semestr wynosi [...] zł i [...] zł opłaty wakacyjnej. Za swój telefon komórkowy płaci abonament miesięczny [...] zł. Pozostałe wydatki rodziny związane z wychowywaniem 7-miesiecznej córki (pampersy i kosmetyki dziecięce, odzież, leki, szczepionki itp.), jej i ich wyżywieniem to kwota średnio ok. [...] zł miesięcznie. Po odjęciu wydatków od dochodu brakuje im średnio [...] zł miesięcznie. Dlatego też stale żyją na kredyt (mąż ma kartę kredytową). Rodzice męża czasem im pomagają, dają raz na miesiąc [...] zł na pampersy dla dziecka. Mają też w planach wydatki związane z chrztem córki, urządzeniem jej własnego pokoju "coraz to nowe wydatki związane z jej dorastaniem, opłatę za żłobek, później przedszkole, jej dalszą edukację itp.", muszą naprawiać psujące się urządzenia AGD. Są to - jak zaznaczyła - wydatki, które muszą ponieść co miesiąc, by jakoś żyć. Nie może ponosić żadnych dodatkowych opłat na M. B. Do odwołania strona dołączyła 7 załączników [k. 12-39 akt Kolegium]. Kolegium wskazało, że lekarz psychiatra Szpitala Psychiatrycznego w [...], w którym przebywała od 26 listopada 2010 r. (po raz kolejny) matka strony, w zaświadczeniu z [...] stycznia 2011 r. zawarł, że z uwagi na stan zdrowia wymaga ona umieszczenia na stale w DPS dla osób przewlekle i psychicznie chorych. Pracownik socjalny Szpitala w opinii z [...] lutego 2011 r. dotyczącej sprawności psychofizycznej M. B. wskazał, że wymaga ona wsparcia i skierowania do DPS na pobyt stały poza kolejnością. M. B. dnia [...] lutego 2011 r. wniosła o umieszczenie jej w DPS i wyraziła zgodę na ponoszenie odpłatności za pobyt w DPS w wysokości 70% jej emerytury. W danych o rodzinie wykazała G. B. - męża, A. B. - córkę i K. K. - konkubenta. Decyzją z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (dalej MOPS) skierował poza kolejnością matkę strony do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych na pobyt stały [k. 31 akt Prezydenta]. Decyzją Prezydenta Miasta [...] z maja 2011 r. nr [...] została ona umieszczona w Domu Pomocy Społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych w [...] przy ul. [...], do którego została przyjęta dnia 12 maja 2011 r. [k. 32 akt Prezydenta]. Wskazując art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 103 ust. 2 ups, Kolegium stwierdziło, że A. K. jest jedynym z podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 2 ups obowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt jej matki – M. B. w DPS. Skarżąca jest jedynym jej dzieckiem. Ojciec strony, a mąż M. B., nie żyje. Prezydent prawidłowo ustalił dochód rodziny, jej strukturę i ustawowe kryterium dochodowe rodziny zgodnie z ustawą o pomocy społecznej. Po ustaleniu decyzją kwot odpłatności, dochód na osobę w rodzinie nie będzie niższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie - od kwoty 1542 zł (ustawowe kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie wynosi 514 zł). Kolegium wskazało, że nie mają znaczenia dla ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty okoliczności dotyczące sytuacji osobistej, rodzinnej i finansowej strony. Mogą one stanowić podstawę do wydania przez organ rozstrzygnięcia o zwolnieniu z obowiązku ponoszenia w całości lub w części ustalonej opłaty, na podstawie art. 64 ups. Pouczył stronę, że stosownie do treści art. 64a ups, osobę obowiązaną do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej zwalnia się całkowicie z tej opłaty na jej wniosek pod warunkiem, że przedstawi prawomocne orzeczenie sądu o pozbawieniu rodzica władzy rodzicielskiej nad tą osobą i oświadczy, że władza rodzicielska nie została przywrócona. Odnosząc się do wniosku strony o przeniesienie matki, po konsultacji ze stroną, do domu pomocy społecznej o niższym koszcie utrzymania, tj. z kosztem pobytu wynoszącym tyle co dochód na jedną osobę w jej rodzinie - wyjaśnił, że to lekarz kierujący osobę wymagającą całodobowej opieki wskazuje typ domu do jakiego osoba winna być skierowana, w zależności od stanu jej zdrowia. Ośrodek pomocy społecznej, zgodnie z art. 54 ust. 2 i 2a ups kieruje tę osobę do domu pomocy społecznej określonego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, chyba, że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej. W przypadku gdy przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej danego typu zlokalizowanym najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej wynosi ponad 3 miesiące, osobę kieruje się na jej wniosek do domu pomocy społecznej tego samego typu zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, w którym przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie jest krótszy niż 3 miesiące. Z wyjaśnień Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wynika, że M. B. została umieszczona w DPS w [...], który usytuowany jest najbliżej jej miejsca zamieszkania, i w którym okres oczekiwania na umieszczenie był krótszy niż 3 miesiące. Do tej placówki została przewieziona ze szpitala. Postanowieniem z [...] sierpnia 2011 r. [...] Sąd Rejonowy w [...] umieścił M. B. w domu pomocy społecznej bez jej zgody. Porównując koszty utrzymania osoby w domach pomocy społecznej dla osób z przewlekle psychicznie chorych w pobliżu miejsca zamieszkania matki strony podał, że: w [...] jest to kwota 3.281,92 zł; w [...] 2.996,00 zł, w [...] 4.123,00, a w [...] 3.393,00 zł. Kolegium wskazało organowi I instancji na obowiązek rozpatrzenia wniosku strony zawartego w odwołaniu o zwolnienie z opłaty za pobyt jej matki w domu pomocy społecznej. W skardze skarżąca powtórzyła zasadnicze motywy i argumenty zawarte w odwołaniu, wskazując, że zaskarża decyzję z [...] maja 2017 r. w całości. Zarzucając - analogicznie jak w odwołaniu - wzięcie pod uwagę przy ustalaniu kwot jakie ma płacić tylko i wyłącznie dochodów netto jej rodziny, bez jakiegokolwiek uwzględnienia przy tym jej sytuacji osobistej, rodzinnej i finansowej. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji, w której stwierdzone będzie, że nie będzie ponosić żadnych kosztów utrzymania M. B. w domu pomocy społecznej, co uzasadniła bardzo trudną sytuacją finansową jej rodziny; brakiem opieki sprawowanej nad nią przez matkę w okresie dzieciństwa i brakiem zapewniania jej przez nią podstawowych materialnych potrzeb. Wniosła o: uchylenie decyzji ustalającej odpłatność na rzecz M. B. od dnia [...] czerwca 2016 r., gdyż odpłatność ta winna być ustalona na końcu postępowania bez ustalania jej wstecz, i ustalenie tej odpłatności (jeśli dojdzie do takiego ustalenia) od dnia wydania bieżącej decyzji w tej sprawie - na podstawie zasad współżycia społecznego i sprawiedliwości społecznej - na podstawie kodeksu rodzinnego i opiekuńczego; ewentualnie wydanie decyzji zwalniającej ją z opłat za pobyt M. B. w domu pomocy społecznej za okres od dnia 1 czerwca 2016 r. do 6 września 2016 r., z uwagi na to, że w tym czasie była w ciąży - na podstawie art. 64 pkt 4 ups i ze względu na bardzo trudną sytuację finansową jej rodziny w tym okresie, co trwa do dnia dzisiejszego, i wydanie decyzji zwalniającej ją z opłat za pobyt M. B. w domu pomocy społecznej za okres od 7 września 2016 r. do chwili obecnej i na przyszłość, ze względu na bardzo trudną sytuację finansową jej rodziny w tym okresie co trwa do dnia dzisiejszego oraz brakiem opieki nad nią przez matkę w okresie dzieciństwa i brakiem zapewniania jej przez nią podstawowych materialnych potrzeb; przeniesienie M. B. - po dokonaniu konsultacji z nią, czego wcześniej nie zrobiono - do domu pomocy społecznej z niższym kosztem pobytu w wysokości do dochodu na jedną osobę w jej rodzinie, co jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej i zasadami współżycia społecznego; wszczęcie postępowania w sprawie partycypacji w opłatach za dom pomocy społecznej dla M. B. wobec jej innych członków rodziny, którzy najprawdopodobniej mają znacznie lepszą sytuację finansową niż jej rodzina; obciążenie kosztami tego postępowania ośrodek MOPS w [...], ul. [...]; przesłuchanie jej i jej męża S. K.; uzyskanie przez Sąd akt postępowania prowadzonego przez Policję i Prokuraturę w sprawie śmierci jej brata A. B., który w wieku 5 lat pozostawiony bez opieki przez rodziców M. i G. B., przez nikogo nie pilnowany, wypadł z balkonu mieszkania przy al. [...] na osiedlu "[...]" w [...] (uzasadnienie tego wniosku na s. 10 i 11). W jej motywach strona uszczegółowiła podniesione w petitum skargi zarzuty, powtarzając przy tym w znacznej części argumenty zawarte w odwołaniu. W ocenie skarżącej, przy ustalaniu spornej opłaty należy brać pod uwagę nie tylko sytuację materialną ale także osobistą i rodzinną osób obowiązanych do opłat. Przytaczając orzecznictwo sądowoadministracyjne zacytowała m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 15.5.2014 r. II SA/Sz 66/14, w którym stwierdzono, że decyzja w przedmiocie całkowitego lub częściowego zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, wydana na podstawie art. 64 ups, ma charakter uznaniowy. W przypadku wystąpienia szczególnych okoliczności związanych z sytuacją osoby obowiązanej do ponoszenia opłaty, organ dokonuje oceny tych okoliczności zgodnie z wymaganiami art. 7 kpa, tzn. mając na względzie nie tylko słuszny interes osoby wnioskującej o zwolnienie, ale także interes społeczny. Fakultatywność orzeczenia o zwolnieniu z odpłatności zależna jest od sytuacji materialnej i rodzinnej osób obowiązanych do opłat, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 11.3.2008 r. II SA/Bk 114/08; wyrok NSA z 19.6.2015 r. I OSK 62/14, cbosa. Wskazała, że obecnie ma "wspaniałą" rodzinę, męża i dziesięciomiesięczną córkę i tylko tym życiem chciałaby żyć, na nim się skupić na 100%, nie wracać już do przeszłości, jednak w związku z obecną sytuacją, z ustaleniami na temat partycypacji w odpłatności za pobyt jej matki w domu pomocy społecznej, cały czas musi powracać do tych traumatycznych dla niej wspomnień. Co najgorsze - jak określiła – "nie uwolnię się od tego gdyż będę <ścigana> przez ośrodek MOPS przez kolejne lata, kolejne wywiady, kolejne pisma. Bardzo źle ta sytuacja na mnie wpływa, jak też na moją obecną rodzinę, chciałbym zapomnieć o przeszłości, wieść normalne szczęśliwe życie, a nie mogę tego zrobić". W załączeniu, na dowód prezentowanych twierdzeń, przekazała pisma procesowe od jej dwu ciotek: I. B., zam. [...] - żony brata jej ojca, i E. M., zam. [...] - córki siostry jej dziadka od strony jej ojca, w których opisują one jak wyglądało jej dzieciństwo pod "opieką" matki i potwierdzają śmierć jej brata pozostawionego bez opieki przez rodziców. Odnośnie dochodów i wydatków jej rodziny wskazała, że mąż S. K. zarabia na rękę [...] zł z czego spłaca dwa kredyty - hipoteczny na kupno mieszkania i drugi konsolidacyjny z trzech poprzednich kredytów zaciągniętych na wyremontowanie tego mieszkania i jego urządzenie, razem kwota tych kredytów wynosi [...] zł. Mąż te kredyty zaciągnął gdy się jeszcze nie znali, i zaciągnął je gdy nie byli jeszcze małżeństwem. Jej zdaniem, nie ma żadnego powodu, by kredytów tych nie odliczyć od jego dochodu, nie zaciągnął on ich przecież po to, by obniżyć swój dochód dla MOPS. Zaznaczyła, że "nigdy nie przypuszczała, iż może być brana pod uwagę taka sytuacja gdy na papierze zarabia ponad [...] tys. zł a w rzeczywistości po odliczeniu kredytów zostaje mu niecały [...] złotych dochodów na miesiąc". Wniosła by odjąć te kredyty od jego dochodu [k. 2-20 akt IV SA/Gl 671/17]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnienia zaskarżonej decyzji powtórzyło, że istniały podstawy do wydania decyzji o ustaleniu należnych od skarżącej opłat z tytułu pobytu jej matki M. B. w domu pomocy społecznej zarówno co do zasady, jak i co do wysokości. Kwotę miesięcznej opłaty ustalono zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2b ups. Po ustaleniu opłaty, rodzinie pozostaje dochód w wysokości 300% ustawowego kryterium dochodowego na osobę w rodzinie [k. 27-30 akt IV SA/Gl 671/17]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę. W uzasadnieniu, powołując przepisy ups dotyczące zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w DPS i osób obowiązanych do partycypacji w tych opłatach Sąd I instancji wskazał, że opłatę skarżącej za pobyt jej matki w DPS, ustalono prawidłowo. Sąd I instancji wskazał na zasadność indywidualizowania każdej sprawy przy kreowaniu praw i obowiązków adresata decyzji ustalającej wysokość odpłatności za pobyt mieszkańca w DPS. W niniejszej sprawie, przy biernej postawie osób obowiązanych do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej członka ich rodziny, przejawiającej się brakiem podpisania umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ups, organ w dbałości o wykonanie obowiązku ustawowego i finanse publiczne w sytuacji poniesienia zastępczo kosztów - ma prawo wydać decyzję na podstawie art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 ups, określającą wysokość opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej wniesionej już de facto zastępczo przez gminę i w dalszej kolejności zobowiązać adresata do zwrotu należności. Ustawodawca expressis verbis w art. 61 ust. 3 ups wskazał, że gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Normą związaną - nie pozostawiającą organowi wyboru działania - w art. 104 ust. 3 ups, jest że wysokość należności, o których mowa w ust. 1, podlegających zwrotowi i terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej, co uczynił w przedmiotowej sprawie organ ustalając w drodze decyzji wysokość należności podlegających zwrotowi. Sąd I instancji odwołał się do stanowiska NSA wyrażonego w uzasadnieniu wyroku z 2.3.2016 r. I OSK 221/16, że każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki, pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W tej sytuacji konstytutywna decyzja może działać, zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Z uwagi na zarzuty skargi – Sąd meriti wskazał, że skoro podstawową przesłanką dochodzenia przez gminę regresu wobec bliskich mieszkańca domu pomocy społecznej jest nie wywiązywanie się przez nich z obowiązków określonych, czy to w drodze decyzji, czy też w drodze umowy, to organ obowiązany jest do skonkretyzowania tego obowiązku, co zrealizowano w sprawie. Tym samym zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Po bezskuteczności czynności podjętych w celu podpisania umowy, niezależnie od motywów strony, organ nie miał innej możliwości – jak uwzględniając tok następujących po sobie zdarzeń – ustalić wysokość odpłatności z datą wszczęcia postępowania, co odpowiada w tej konkretnej sprawie prawu i istocie przedmiotu jest jednocześnie ustaleniem odpłatności. Właśnie z uwagi na fazę i etap rozstrzygania, wielomiesięczne postępowanie, organ mógł już tylko ustalić wysokości odpłatności w formie wskazanej w decyzji. W przeciwnym wypadku, gdyby przyjąć na kanwie tej konkretnej sprawy inne stanowisko, to w sytuacji podejmowanych przez stronę działań zmierzających do zwłoki czy opóźnienia w podpisaniu umowy lub udaremnienia jej podpisania należałoby uznać, że organ nie byłby w stanie dochodzić swoich praw wynikających z art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 ups. Aprobując pogląd strony należałoby zaakceptować, niemożliwe do zaakceptowania stanowisko, że wysokość opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej wniesionej zastępczo przez gminę przez osobę obowiązaną do zwrotu należności nie będzie możliwe po umieszczeniu osoby w DPS i poniesieniu przez gminę zastępczo kosztów tego pobytu. Sąd I instancji za bezzasadne uznał twierdzenie skarżącej, że kwestia skierowania matki strony, a także ustalenia odpłatności za jej pobyt winna być z nią konsultowana, wszak jak wynika z akt postępowania, od samego początku obejmowała swoją wiedzą przedmiot tego postępowania, zatem miała świadomość jego biegu. Wojewódzki Sąd zauważył, że argumenty i zarzuty podnoszone przez skarżącą mogą mieć znaczenie w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 104 ust. 4 ups, to jest o: odstąpienie od żądania zwrotu opłat, umorzenia, odroczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty. Nie mają one znaczenia w odniesieniu do decyzji o ustaleniu wysokości należności do zwrotu opłat, która jest przedmiotem skargi. W przedmiotowej sprawie, z uwagi na czas wydania zaskarżonej decyzji i okresu nią objętego sformułowana została w sposób czyniący zadość obowiązkowi określonemu w ustawie o pomocy społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd ten nie stwierdził naruszenia pozostałych przepisów wskazanych w skardze, jak również innych przepisów w niej niewskazanych dających podstawę do uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji [k. 218, 224-247 akt IV SA/Gl 671/17]. Skargę kasacyjną wywiodła A. K., reprezentowana przez r. pr. R. A., zaskarżając wyrok z 30 stycznia 2018 r. w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie: 1. art. 104 oraz art. 12 § 1 kpa przez pominięcie w decyzji rozstrzygnięcia, co do złożonego przez stronę w toku postępowania wniosku o zwolnienie od obowiązku ponoszenia opłat za pobyt M. B. w domu pomocy społecznej; 2. art. 64 ups przez niewykonanie przez Sąd obowiązku kontroli legalności decyzji administracyjnych i przyjęcie, że w decyzji ustalającej wysokość opłat za pobyt w domu pomocy społecznej nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie w tej samej decyzji także o zwolnieniu z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, podczas gdy zakres badania okoliczności i przesłanki ustalenia odpłatności oraz zwolnienia z obowiązku ponoszenia odpłatności, w zakresie w jakim strona powołuje się na podstawy zwolnienia są tożsame. Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (k. 272-275 akt IV SA/Gl 671/17). W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO w [...] wniosło o jej oddalenie (k. 288 akt IV SA/Gl 671/17). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 ppsa. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 ppsa nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej jednoznacznie wskazał, że stan faktyczny między stroną a organem nie jest sporny; ów stan faktyczny został prawidłowo ustalony i obszernie zreferowany przez Sąd I instancji (s. 2 skargi kasacyjnej). Tym samym stan faktyczny, aprobowany zaskarżonym wyrokiem, jest dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążący. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ppsa, jednak podniesiony w niej zarzut naruszenia przepisów postępowania stanowi pochodną zarzutu naruszenia prawa materialnego, stąd ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego determinowała ocenę zarzutu procesowego. Skarga kasacyjna zasadza się na podstawowym założeniu: odmiennych regulacji i przesłanek zastosowania art. 64 i art. 104 ups oraz na innym stanie prawnym, w którym możliwe jest zastosowanie przywołanych regulacji. W ocenie skarżącego kasacyjnie, "brak analizy w tym zakresie przez [Sąd i instancji] prowadzi do błędnego rozstrzygnięcia wobec przyjęcia przez ten Sąd, iż dopiero po skonkretyzowaniu obowiązku ponoszenia opłaty organ może przystąpić do oceny, czy istnieją podstawy do zwolnienia z obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt" (s. 3 skargi kasacyjnej). Autor skargi kasacyjnej nie kwestionuje aprobowania przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim utrzymała w mocy decyzję z [...] marca 2017 r., którą "organ w ramach swoich kompetencji (art. 59) ustalił w toku postępowania wysokość opłaty (art. 60), krąg zobowiązanych (art. 61) oraz określił sposób regulowania opłaty (art. 62)" [ups; s. 3 akapit 5 skargi kasacyjnej]. Nietrafnie autor skargi kasacyjnej zarzuca, że organ "pominął zbadanie, czy w sprawie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 64 ustawy o pomocy społecznej". Uchwałą 7 Sędziów z 11 czerwca 2018 r. I OPS 7/17, ONSAiWSA 2018/5/77 (dalej uchwała I OPS 7/17), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 z późn. zm.), opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 tej ustawy, wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ustawy o pomocy społecznej. W uzasadnieniu uchwały I OPS 7/17 skład 7 Sędziów NSA wskazał, że za poglądem, że przekształcenie obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ups w zobowiązanie konkretnej osoby wymaga odpowiedniego aktu stosowania prawa, tj. wydania decyzji administracyjnej lub zawarcia umowy, przemawia rozwiązanie zawarte w art. 64 ups, które daje osobom zobowiązanym wnoszącym opłatę możliwość wystąpienia do organu z wnioskiem o częściowe lub całkowite zwolnienie z tej opłaty, gdy zachodzą przesłanki, o których mowa w tym przepisie. Przyjęcie odmiennego rozwiązania, zgodnie z którym obowiązek ponoszenia opłat powstaje z mocy prawa, a jego źródłem jest art. 61 ust. 1 pkt 2 ups, a więc bez konieczności wydania decyzji lub zawarcia umowy, powodowałoby m.in. niemożliwość skorzystania z rozwiązania zawartego w art. 64 ups, z którego wynika, że zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może dotyczyć sytuacji, w której osoba obowiązana wnosi opłatę, czyli zarówno osoba zobowiązana, jak i wysokość opłaty zostały już wcześniej ustalone w odpowiednim akcie stosowania prawa zgodnie z przepisami ustawy. Zwolnienie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku strony. Dlatego też rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt. Instytucja zwolnienia z wnoszonej opłaty może być stosowana tylko na wniosek osoby zobowiązanej, zwolnienie następuje w formie decyzji administracyjnej, jest to istotne rozwiązanie, bowiem w określonych sytuacjach umożliwia osobie obowiązanej zwolnienie w całości lub w części z wnoszenia opłat. Uzyskanie zwolnienia na podstawie decyzji administracyjnej, wydanej w trybie art. 64 ups, sprawia, że osobie, która je uzyskała, nie będzie można postawić zarzutu niewykonania zobowiązania z tytułu opłat, a w konsekwencji gminie nie będzie przysługiwało prawo dochodzenia od tej osoby zwrotu poniesionych na ten cel wydatków, o którym mowa w art. 61 ust. 3 ups. Przyjęcie tym samym poglądu, że obowiązek ponoszenia przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ups opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby powstaje z mocy prawa, bez ustalania osoby obowiązanej do wnoszenia opłat i wysokości opłaty w konkretnym akcie stosowania prawa, tj. decyzji administracyjnej lub umowie, dodatkowo powodowałoby, że instytucja zwolnienia z opłat uregulowana w art. 64 ustawy nie mogłaby być stosowana. W wyroku z 10.7. 2013 r. II SA/Rz 493/13, Lex 1343242, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że "rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt. Przed skonkretyzowaniem tej wartości nie jest możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 64 ups. O zasadności żądania organ powinien wypowiedzieć się w odrębnym postępowaniu" (aprobowany przez I. Sierpowską, Pomoc społeczna. Komentarz, Wolters Kluwer 2017 – Komentarz do art. 64). Z art. 64 ups wynika, że zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może dotyczyć sytuacji, w której określona opłata została ustalona w sposób przewidziany przepisami prawa. Zwolnienie takie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku strony. Nie znając zakresu takiego obowiązku, wnioskodawca nie może nawet stwierdzić, czy mu podoła, czy też powinien wystąpić z wnioskiem o całkowite lub częściowe zwolnienie z nieustalonej jeszcze opłaty. Przed skonkretyzowaniem tej wartości nie jest możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 64 ups. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, organ nie był związany wnioskiem skarżącej o zwolnienie, na jej wniosek, częściowo lub całkowicie z opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej, bowiem rozstrzyganie o tym wniosku nie mieściło się w przedmiocie postępowania o ustalenie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ups). Zarzut naruszenia art. 104 ups postawiony jest niestarannie. Zarzut ten nie pojawia się w petitum skargi kasacyjnej, lecz dopiero w jej uzasadnieniu (s. 2 akapit ostatni; s. 3 akapit 1 i 2). Art. 104 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 960 ze zm.) składa się z 8 ustępów, o zróżnicowanej treści normatywnej. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/09, cbosa, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 754, nb 16). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r., IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r., FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa). Z tej przyczyny zarzut naruszenia art. 104 ups odnośnie ustępów 1-3 i 5-8 nie nadawał się do rozpoznania. Art. 104 ust. 4 ups nie znajdował w kontrolowanej sprawie zastosowania, bowiem w myśl ust. 3 obowiązek zwrotu należności musi być ustalony w decyzji administracyjnej, konkretyzuje się w niej wysokość należności oraz termin jej zwrotu. Dopiero niewykonanie decyzji przez jej adresata umożliwia wszczęcie postępowania egzekucyjnego (I. Sierpowska – op. cit. – Komentarz do art. 104). W kontrolowanym postępowaniu nie zapadła decyzja o zwrocie należności na podstawie art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3). Skoro w postępowaniu o ustalenie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej organ nie miał podstaw do orzekania o zwolnieniu danej osoby wnoszącej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej (art. 64 ups) ani o odstąpieniu od żądania zwrotu wydatków za pobyt osoby bliskiej w domu pomocy społecznej (art. 104 ust. 4 ups), to organ nie miał obowiązku orzekać w tym przedmiocie na podstawie art. 104 kpa i art. 12 § 1 kpa – co Sąd I instancji trafnie aprobował. Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.