II SAB/Wa 592/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Kube (spr.), sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2022 r. sprawy ze skargi J. J. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...]czerwca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do rozpoznania wniosku J. J. z dnia [...] czerwca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy [...]nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz J. J. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. UZASADNIENIE J. J., dalej: "wnioskodawca", "skarżący", wnioskiem z dnia [...] czerwca 2022 r. zwrócił się, na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902), dalej: "u.d.i.p.", do Wójta Gminy J., dalej: "organ", o udostępnienie: 1. skanów umów o pracę zawartych z zatrudnionymi w Urzędzie Gminy J. radcami prawnymi i/lub innych umów, na podstawie których świadczona jest na rzecz Urzędu Gminy J. obsługa prawna; 2. skanów umów o pracę zawartych z zastępcą Wójta, skarbnikiem Gminy, sekretarzem Gminy, kierownikami i zastępcami kierowników komórek organizacyjnych Urzędu Gminy J.; 3. informacji o wysokości poszczególnych kwot wypłaconych w ostatnim zamkniętym księgowo miesiącu tytułem wynagrodzenia zatrudnionym w Urzędzie Gminy J.: radcom prawnym, Wójtowi, zastępcy Wójta, skarbnikowi Gminy, sekretarzowi Gminy, kierownikom i zastępcom kierowników komórek organizacyjnych. Skarżący zwrócił się o udzielenie powyższych informacji na skrzynkę ePUAP. Organ w odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia [...] lipca 2022 r. poinformował, że sprawy kompetencje/zakresy osób sprawujących funkcje kierownicze są uregulowane w Regulaminie organizacyjnym Urzędu Gminy J. dostępnym pod wskazanym linkiem. Zaś osoby pełniące funkcje publiczne składają oświadczenia majątkowe dostępne pod wskazanym linkiem. J. J. pismem z dnia [...] sierpnia 2022 r. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy J., polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej w zakresie jego wniosku z dnia [...] czerwca 2022 r., wskazując na naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej o działalności organu władzy publicznej na wniosek; 2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - poprzez nieudostępnienie wnioskowanej informacji w ustawowym terminie; 3) art. 10 ust. 1 w zw. z art., 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej wskutek udostępnienia informacji innych od objętych zakresem wniosku. Wobec powyższego wniósł o: zobowiązanie Wójta Gminy J. do rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2022 r. w zakresie: 1) skanów umów o pracę zawartych z zatrudnionymi w Urzędzie Gminy J. radcami prawnymi i/lub innych umów, na podstawie których świadczona jest na rzecz Urzędu Gminy J. obsługa prawna, 2) skanów umów o pracę zawartych z zastępcą Wójta, skarbnikiem Gminy, sekretarzem Gminy, kierownikami i zastępcami kierowników komórek organizacyjnych Urzędu Gminy J; 3) informacji o wysokości poszczególnych kwot wypłaconych w ostatnim zamkniętym księgowo miesiącu tytułem wynagrodzenia zatrudnionym w Urzędzie Gminy J.: radcom prawnym, Wójtowi, zastępcy Wójta, skarbnikowi Gminy, sekretarzowi Gminy, kierownikom i zastępcom kierowników komórek organizacyjnych. Nadto, stwierdzenie, że Wójt Gminy J. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] czerwca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w powołanym powyżej zakresie; - rozstrzygnięcie, czy bezczynność Wójta Gminy J. miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; - zasądzenie od Wójta Gminy J. zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący podniósł, że pomimo upływu ustawowych terminów podmiot zobowiązany, do którego skierował wniosek, nie przekazał informacji, o której udostępnienie się zwrócił i wobec tego pozostaje w bezczynności. Uzasadniając skargę stwierdził, że udostępniona przez organ informacja nie była przedmiotem złożonego przez niego wniosku. W mailu z dnia [...] lipca 2022 r. organ przekazał link do Regulaminu organizacyjnego Urzędu Gminy J. zamieszczonego na BIP oraz do oświadczeń majątkowych. Zatem udzielone informacje są całkowicie rozbieżne z treścią żądania skarżącego sposób, jaki odpowiada treści żądania zawartego w podaniu z dnia [...] czerwca 2022 r., które obejmowało informacje o wypłaconych wymienionym we wniosku osobom wynagrodzeniach, skany umów o pracę zawarte ze wskazanymi we wniosku osobami oraz umowy na obsługę prawną Urzędu. Właściwa realizacja takiego wniosku wymaga natomiast precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii. Nie chodzi o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale o przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając za bezzasadny zarzut bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] czerwca 2022 r. Wskazał, że pismem z dnia [...] lipca 2022 r., po zastosowaniu art. 13 ust. 2 u.d.i.p., udzielił skarżącemu odpowiedzi z odesłaniem do informacji zamieszczonych w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy J. - pomimo występujących przesłanek o których mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.); zwanej dalej p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność Wójta Gminy J. – Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym w składzie trzech sędziów. Przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W doktrynie przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902), dalej: "u.d.i.p.", bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udzielenia (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.); nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.); nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, że nie posiada żądanej informacji publicznej, względnie, że przysługuje odrębny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3, art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem Sądu jest - w pierwszej kolejności - ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego, nie ulega wątpliwości, że Wójt Gminy J. jest podmiotem zobowiązanym, na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępnienia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, można więc przyjąć, że informacją publiczną będzie każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Żądane przez stronę skarżącą skany umów o pracę zawartych z zatrudnionymi w Urzędzie Gminy J. radcami prawnymi i/lub innych umów, na podstawie których świadczona jest na rzecz Urzędu Gminy J. obsługa prawna oraz skany umów o pracę zawartych z zastępcą Wójta, skarbnikiem Gminy, sekretarzem Gminy, kierownikami i zastępcami kierowników komórek organizacyjnych Urzędu Gminy J. są informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem ustawa ta znajduje w sprawie zastosowanie. Z treści umów o pracę lub innego rodzaju umów zawieranych z zatrudnionymi aktualnie w instytucji publicznej, jaką jest Urząd Gminy, mogą wynikać nie tylko kwestie dotyczące dysponowania majątkiem publicznym, ale również zasady funkcjonowania danego podmiotu, informacje o osobach sprawujących określone funkcje i ich kompetencje. Umowy te obrazują zasady funkcjonowania tej instytucji i sposób gospodarowania środkami publicznymi (por. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1741/13). Również dane o wynagrodzeniu pracowników jednostki samorządu terytorialnego mają charakter informacji publicznej, na co wskazuje przepis art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p. Dotyczy ona bowiem w istocie sposobu wydatkowania majątku publicznego przez podmioty tworzące sektor finansów publicznych. Obowiązuje tu wymóg jawności gospodarowania środkami publicznymi, w tym również na wynagrodzenia dla pracowników. Pogląd, że informacje o wysokości wypłaconych wynagrodzeń pracownikom samorządowym czy też innych składników wynagrodzenia stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., został już wielokrotnie wyrażony w orzecznictwie (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 30 lipca 2014 r., sygn. akt II SAB/Gd 64/14; wyrok WSA w Kielcach z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II SAB/Ke 72/14; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1334/14; publ. CBOSA). Dane takie mieszczą się bowiem w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.) w odniesieniu do ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p.). Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1634, ze zm.) gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Zasada jawności gospodarki środkami publicznymi musi być bezwzględnie przestrzegana przez każdą jednostkę dysponującą publicznymi środkami finansowymi. Wydatkujący środki publiczne podlegają kontroli odpowiednich urzędów, kontroli politycznej oraz kontroli ze strony samych obywateli. Uznając zatem, że żądane informacje stanowią informację publiczną, a Wójt Gminy J. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, ustalić należało czy organ podjął działania zgodne z ustawą. Załatwienie sprawy dotyczącej żądania skarżącego na podstawie u.d.i.p. mogło nastąpić poprzez: - udzielenie informacji w drodze czynności materialno-technicznej (art. 7 ust. 1 pkt 2), - odmowę udzielenia informacji w drodze decyzji administracyjnej, albo poprzez umorzenie postępowania (art. 16 ust. 1) z przyczyn uregulowanych w przywołanej ustawie, - poinformowanie wnioskodawcy, iż żądana informacja nie znajduje się w dyspozycji podmiotu, do którego wniosek został skierowany. Do udzielenia informacji zobowiązane są bowiem podmioty będące w posiadaniu takiej informacji (art. 4 ust. 3 ustawy). Czynności tych organ powinien dokonać, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Natomiast zgodnie z art. 13 ust. 2 tej ustawy, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Zatem z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych z tych czynności, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale nie zakończył go wydaniem decyzji lub podjęciem stosownej czynności. Także przedstawienie informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, należy traktować jako nieudzielanie żądanej informacji. W sprawie bezsporne jest, że wniosek został złożony w dniu [...] czerwca 2022 r., zatem termin do udzielenia informacji upływał z dniem [...] czerwca 2022 r. Pismem z dnia [...] czerwca 2022 r. organ przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia 5 sierpnia 2022 r. Tymczasem do dnia wniesienia skargi, tj. do dnia 23 sierpnia 2022 r., zobowiązany do rozpatrzenia wniosku organ nie załatwił sprawy we wskazany wyżej sposób. Pismem z dnia [...] lipca 2022 r. organ co prawda skierował do wnioskodawcy odpowiedź, jednakże nie udostępniono mu wnioskowanych informacji ani też nie wydano decyzji o odmowie ich udostępnienia. Okoliczność, że określona informacja zawiera dane dotyczące prywatności lub tajemnicę przedsiębiorcy, czy też inne prawem chronione tajemnice, nie oznacza, że traci ona charakter informacji publicznej. Nadal jest informacją publiczną, ale zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. prawo do jej uzyskania podlega stosownym ograniczeniom. W takiej sytuacji organ może odmówić udostępnienia danej informacji, ale stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy zobligowany jest wydać stosowną decyzję w tym przedmiocie. Należy jednocześnie wskazać, że przez pojęcie "odmowy udostępnienia informacji publicznej" należy rozumieć sytuację, w której organ posiada informację o charakterze publicznym, ale jej nie udostępnia, ponieważ prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice ustawowo chronione lub ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Ochrona nie dotyczy natomiast osób sprawujących funkcje publiczne. Skoro sprawa - w zakresie żądań zawartych we wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2022 r. zarówno w zakresie udostępnienia umów o pracę z zatrudnionymi: radcami prawnymi (lub innych umów na obsługę prawną), zastępcą Wójta, skarbnikiem Gminy, sekretarzem Gminy, kierownikami i zastępcami kierowników komórek organizacyjnych, jak również informacji o wysokości wypłaconych wynagrodzeń Wójtowi i ww. zatrudnionym - nie została załatwiona zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, to po stronie jego adresata zachodzi bezczynność. Przyjmując zatem, że Wójt Gminy J. pozostaje w bezczynności co do udzielenia informacji publicznej ujętej we wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2022 r., Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał ten organ do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku w zakreślonym terminie. Uwzględniając okoliczności niniejszej sprawy Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W związku z przedmiotowym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] czerwca 2022 r. skierowano do skarżącego odpowiedź odnoszącą się do jego żądania pismem z dnia [...] lipca 2022 r. Termin zakreślony (przedłużony) dla udostępnienia informacji publicznej (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) nie został przekroczony. Sam fakt, iż odpowiedź ta nie jest prawidłową realizacją wniosku, nie świadczy jeszcze w tych warunkach o rażącym naruszeniu prawa, a co najwyżej o nieprawidłowej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony przez skarżącego wpis sądowy, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w punkcie 3 wyroku.