I OSK 531/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 listopada 2018 r. sygn. akt II SAB/Wr 57/18 w sprawie ze skargi [...] z siedzibą w [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Starostę [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z 10 listopada 2018 r., sygn. akt II SAB/Wr 57/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Galerii Rynek sp. z o.o. z siedzibą we Wrocławiu na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Starostę [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku pełnomocnik [...] z siedzibą w [...] zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 2 w zw. z art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) – dalej ppsa, przez nieustalenie, że postępowanie administracyjne było prowadzone w sposób przewlekły, mimo że prawidłowa analiza przebiegu tego postępowania oparta na treści akt postępowania wskazuje, że postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły, przez prowadzenie czynności nieefektywnie i nieskutecznie, co miało wpływ na wynik sprawy przez bezpodstawne nieuwzględnienie skargi na przewlekłe prowadzenie przez Starostę [...] postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz [...], - art. 151 ppsa w zw. z art. 12 § 1 i 2 kpa, polegającego na bezpodstawnym oddaleniu skargi w sytuacji, gdy w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia zasady szybkości i prostoty w postępowaniu administracyjnym, co miało wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zaprezentowana przez Sąd I instancji ocena postępowania organu administracji publicznej nie ma odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy. Punktem wyjścia dla prawidłowej oceny niniejszego przypadku powinno być bowiem obiektywne porównanie toku i czynności kontrolowanego postępowania administracyjnego z typowymi przejawami "przewlekłości" w prowadzeniu postępowania administracyjnego przez organ. Sąd powinien uwzględnić pewne aksjomaty panujące w doktrynie, że pod pojęciem przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych – powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny - ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Przy czym jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przewlekłe prowadzenie postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. O istocie przewlekłości oraz jej wystąpieniu decyduje więc "element obiektywny" wyrażający się w upływie kilku terminów załatwienia sprawy, opieszałości w wyznaczaniu i przeprowadzaniu czynności procesowych niezbędnych do skonkretyzowania przedmiotu postępowania oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także mnożeniu czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy i konieczności ustalenia faktów mających znaczenie prawotwórcze. Wszystkie wymienione objawy przewlekłości postępowania administracyjnego występowały w prowadzonym przez Starostę [...] postępowaniu i doprowadziły do powstania oraz nieuzasadnionego uszczerbku finansowego skarżącej spółki, odwlekając moment wypłaty odszkodowania stronie skarżącej. Z akt sprawy bezspornie wynika, że Starosta [...] prowadził kontrolowane postępowanie administracyjne od [...] marca 2017 r. do [...] sierpnia 2018 r., a więc przez ponad [...] miesięcy (ca 480 dni). Z prostego zestawienia różnicy wynikającej z terminu wskazanego w art. 12 ust. 4b ustawy z dnia [...] kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 2031), a okresem faktycznym potrzebnym organowi do wydania decyzji Starosta [...] prowadził postępowanie administracyjne około 450 dni dłużej, niż przewidział to ustawodawca. W związku z powyższym jakkolwiek strona skarżąca nie kwestionuje tego, że termin 30-dniowy na wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości pod drogę publiczna ma charakter normy prawa procesowego, a nie materialnego, co oznacza możliwość jego przedłużenia, to jednak wskazuje, że powinno to następować tylko w granicach reguł określonych w art. 36 kpa. Organ wielokrotnie przedłużał termin na załatwienie sprawy, występując z kolejnymi pismami wydawanymi w celu uzyskania wybranych przez organ pojedynczych dokumentów, stanowiących później podstawę do nieuzasadnionego mnożenia kolejnych czynności dowodowych w sprawie. Tego rodzaju zachowanie organu bezpośrednio godziło w zasadę koncentracji materiału dowodowego. Tytułem przykładu można bowiem wskazać, że organ pismem z [...] grudnia 2017 r. mógł wezwać pełnomocnika strony skarżącej nie tylko do przedłożenia opinii wydanej przez [...] ale także o doręczenie oryginału kontroperatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego T. S., co też czyniłoby wydanie wezwania z [...] lutego 2018 r. procesowo zbędnym. Nic wszakże nie stało na przeszkodzie organowi w tym zakresie. Nie bez znaczenia jest także fakt, że część czynności organu można byłoby podjąć znacznie wcześniej, niż to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Niezrozumiałym bowiem jest wystąpienie Starosty [...] dopiero pismem z [...] stycznia 2018 r. do [...] w sprawie wyjaśnienia wątpliwości odnośnie przesłanej opinii, w sytuacji gdy opinia ta została przedłożona do akt pismem z [...] grudnia 2017 r. To samo dotyczy oceny wystąpienia przez organ pismem z [...] lutego 2018 r. w sprawie przesłania oryginału wspomnianego wyżej kontroperatu, podczas gdy jego odpis znajdował się w aktach sprawy już od około 5 miesięcy. Zastanawiające jest bowiem dlaczego organ dopiero po upływie 5 miesięcy od daty wpływu do akt sprawy ww. dokumentu zainteresował się jego prawidłowością pod kątem formalnym. Takie "okoliczności" powinny być badane niezwłocznie po jego wpływie - o ile mają znaczenie dla rozpoznania sprawy. Identycznie należy także ocenić sytuację, w której organ orientuje się dopiero po wydaniu pisma informującego strony o zakończeniu prowadzenia postępowania wyjaśniającego, że istnieje jeszcze potrzeba ustalenia spełnienia przesłanek wynikających z art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy - a dotyczących możliwości podniesienia wysokości odszkodowania. W efekcie czego organ decyduje się zebrać nowe dowody w tym zakresie po około 14 miesiącach prowadzenia postępowania, wznawiając" postępowanie dowodowe i "przeciągając" tym samym okres trwania postępowania o kilka miesięcy. Organ mógł i powinien przeanalizować wyżej wymienioną kwestię zdecydowanie wcześniej, czego niestety zaniechał. Organ prowadził więc postępowanie wyrywkowo, ad hoc, bez jakiegokolwiek przygotowania do rozpoznania niniejszej sprawy, co doprowadziło do uzupełniania akt sprawy o potrzebne - zdaniem organu - dokumenty z kilku miesięcznym opóźnieniem. Szereg czynności procesowych było podejmowanych w sposób pozbawiony jakiekolwiek "głębszego" związku z merytorycznym załatwieniem przedmiotowej sprawy, co służyło wyłącznie formalnemu usprawiedliwieniu bezczynności organu. Organ postanowieniami wydawanymi kolejno po sobie (z [...] lutego 2018 r. i z [...] kwietnia 2018 r.) przedłużał termin załatwienia sprawy z tego tylko powodu, że miał zapewnić stronom możliwość wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego sprawy oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. Organ czynił to za każdym razem, gdy akta sprawy powiększały się o każdy nowy dokument w sprawie. Przepis art. 10 § 1 kpa wyraźnie zaś stanowi, że organ ma obowiązek umożliwić stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, ale nie przy wpływie każdego pojedynczego dokumentu lecz raz - przed wydaniem decyzji. Sformułowanie "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o ten moment postępowania, w którym organ administracji publicznej, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia. Możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji jest więc dla strony niejako ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska. Natomiast wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się jest uzasadnione koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji publicznej oczekiwać powinien na jej stanowisko w sprawie. Organ powinien więc skoncentrować się w pierwszej kolejności na zebraniu całego materiału dowodowego sprawy a następnie na wydaniu końcowego zawiadomienia o możliwości zapoznania się z całym zgromadzonym materiałem dowodowym sprawy. Obowiązkiem organu było wyważanie realizacji wyartykułowanych w kpa zasad ogólnych w taki sposób by żadna z tych reguł nie doznała uszczerbku. Nie można bowiem pozbawiać stron udziału w postępowaniu jak i także prowadzić postępowania w sposób przewlekły. Wyznaczenie na podstawie art. 36 § 1 kpa kolejnych terminów załatwienia sprawy celem zadośćuczynienia zasadzie wynikające z art. 10 § 1 kpa było rażąco nadużywane przez organ, gdyż niekiedy służyło wyłącznie instrumentalnemu przedłużeniu trwającego postępowania. O powyższym świadczy fakt, że organ postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. poinformował strony postępowania o konieczności przedłużenia terminu załatwienia sprawy z uwagi na konieczność zapewnienia stronom możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego sprawy oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, a to ze względu na treść pisma strony skarżącej z [...] kwietnia 2018 r., w którym podtrzymała ona (strona skarżąca) w całości swoje dotychczasowe stanowisko. Zapewnienie przez organ możliwości zapoznania się innym stronom z uprzednio wyrażonym stanowiskiem strony skarżącej, z którym pozostałe strony postępowania już się w rzeczywistości zapoznały na wcześniejszych etapach postępowania - nie mogło doprowadzić do niczego innego jak bezpodstawnego przedłużenia trwającego postępowania. Podtrzymane stanowisko nie zmieniało wszak w żaden sposób okoliczności faktycznych oraz prawnych przedmiotowej sprawy, wobec czego powyższa czynność organu nie miała żadnego wpływu na wynik sprawy. Stąd strona skarżąca nie może zgodzić z kategorycznym stwierdzeniem Sądu I instancji, że waga zgromadzonych w sprawie dowodów i ich znaczenie dla końcowego rozstrzygnięcia obligowały organ do takiego właśnie sposobu postępowania. Twierdzenie to nie ma bowiem uzasadnienia w materiale dowodowym sprawy. Przekroczenie terminu ustawowego o 460 dni miało swoje źródło przede wszystkim w opieszałym, niesprawnym i nieskutecznym działaniu organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie o wiele krótszym. Nie zmienia tego faktu to, że postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania jest postępowaniem wymagającym wiedzy specjalistycznej, a przez to w zdecydowanej większości przypadków postępowaniem długotrwałym. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" w rozumieniu art. 133 § 1 ppsa oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Sąd I instancji oparł swoją analizę bardziej na fragmentach złożonej skargi niż na kompleksowej i wyczerpującej analizie akt organu. Powyższe ma także odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, gdyż doprowadziło Sąd do błędnego stwierdzenia, że m.in. art. 12 kpa nie został naruszony przez organ w kontrolowanym postępowaniu.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia prawa przez Sąd I instancji w dokonaniu przez ten Sąd odmiennej oceny prawnej okoliczności faktycznych zaistniałych w sprawie przez pryzmat uznania, czy okoliczności te świadczą o przewlekle prowadzonym postępowaniu przez organ administracji. Z art. 149 § 1 pkt 3 ppsa wynika, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z art. 149 § 2 ppsa wynika natomiast, że sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. Cytowane przepisy określają jedynie treść rozstrzygnięcia sądu przy uwzględnieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Ich naruszenie przez Sąd w niniejszej sprawie mogłoby zatem nastąpić tylko wtedy, gdyby z ustaleń Sądu wynikała ocena prawna stanu faktycznego zbieżna z oceną określoną w tych przepisach, a mimo to sąd niezastosowałby tych przepisów. Tymczasem ocena prawna Sądu I instancji wszystkich czynności organu administracji, szczegółowo opisanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie dawała podstawy do zastosowania powołanych przepisów prawa, skoro ocena ta nie wskazuje na zaistnienie przewlekłości w prowadzeniu postępowania przez organ administracji. Z art. 133 § 1 ppsa, którego naruszenie także zostało zarzucone w skardze kasacyjnej, wynika zaś, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji szczegółowo wyliczył i opisał wszystkie czynności organu podejmowane przed wydaniem decyzji o ustaleniu odszkodowania, w tym także wszystkie postanowienia organu o wyznaczaniu kolejnych terminów załatwienia sprawy z uwagi na podejmowanie przez organ czynności. W zestawieniu z opisem stanu faktycznego w skardze kasacyjnej, opis tego stanu przez Sąd I instancji nie zawiera różnic. Oznacza to, że Sąd dotrzymał wymogów określonych w art. 133 § 1 ppsa, skoro za podstawę rozstrzygnięcia przyjął stan faktycznych wynikający z akt sprawy i zbieżny z jego opisem przedstawionym w skardze kasacyjnej. Z tych względów także art. 141 § 4 ppsa nie został naruszony przez Sąd I instancji, skoro uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie. Skarżący kasacyjnie nie zakwestionował przy tym ustaleń faktycznych, a jedynie ich ocenę, co nie może skutkować uwzględnieniem zarzutu naruszenia powołanego przepisu prawa. W odniesieniu natomiast do zarzutu kasacyjnego naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 ppsa w zw. z art. 12 § 1 i 2 kpa należy stwierdzić, że wszystkie czynności dowodowe podejmowane przez organ - tj.: wyznaczenie rzeczoznawcy majątkowego w celu sporządzenia przez niego operatu szacunkowego, oczekiwanie na opinię Komisji Arbitrażowej o sporządzonym operacie szacunkowym i sporządzenie korekty operatu szacunkowego, zapoznanie się z kontroperatem przedłożonym przez skarżącego i oczekiwanie na wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego wobec zarzutów stawianych przez skarżącego do skorygowanego operatu szacunkowego, a także wyjaśnienie kwestii prowadzenia przez skarżącego prac archeologicznych i ustalenie okoliczności związanych z wydaniem przez skarżącego nieruchomości inwestorowi drogi publicznej - były konieczne do ustalenia odszkodowania w sposób i na zasadach wynikających z przepisów specustawy drogowej. Z akt wynika przy tym aktywny udział skarżącego kasacyjnie w czynnościach dowodowych organu oraz jego aktywna reakcja na poszczególne ustalenia organu w toku postępowania dowodowego. Z tego też względu nie można uznać czynności organu za zbędne lub nieefektywne lub prowadzone przewlekle. W okolicznościach niniejszej sprawy każdorazowe zawiadamianie stron postępowania przez organ administracji o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym należy uznać za mieszczące się w sposobie zapewnienia stronom postępowania udziału w wyjaśnieniu i ustaleniu każdej z okoliczności istotnej dla wyniku rozstrzygnięcia, w rozumieniu art. 10 § 1 kpa. Według tego przepisu, organ administracji publicznej obowiązany jest bowiem zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przepis ten zobowiązuje zatem organ do zapewnienia udziału stronie w każdej czynności dowodowej wyjaśnianej w toku postępowania, jak również zobowiązuje do umożliwienia stronie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji bez sprecyzowania, czy takie umożliwienie stronie wypowiedzenia się ma nastąpić tylko raz - na zakończenie postępowania. W niniejszej sprawie czynności dowodowe organu i zawiadamianie skarżącego kasacyjnie o możliwości ustosunkowania się do wyniku tych czynności niejednokrotnie powodowało aktywną reakcję skarżącego, która skutkowała koniecznością podejmowania przez organ kolejnych czynności wyjaśniających. Skarżący kasacyjnie nie pozostawał bowiem biernym uczestnikiem tych czynności, lecz w większości z nich przejawiał aktywność dowodową w prawidłowym wyjaśnieniu i ocenie przedmiotu tych czynności. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 193 zdanie drugie ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.