IV SAB/Wr 630/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi P. T. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy: I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.000 zł (słownie: tysiąc złotych); V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi P. T. jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Jak wynikało z akt sprawy Skarżąca w dniu 3 lutego 2020 r. osobiście złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Przedłożyła także szereg dokumentów niezbędnych do rozpoznania wniosku. Pismem z tej samej daty organ administracji zawiadomił Stronę o wszczęciu postępowania, wyznaczając termin jej rozpoznania na dzień 3 grudnia 2020 r. W dniu 3 lutego 2021 r. Skarżąca złożyła ponaglenie. Pismem z dnia 26 kwietnia 2021 r. organ administracji powołując się na art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2018 r., poz. 2094 ze zm., dalej ustawa o Cudzoziemcach), wystąpił do wskazanych w piśmie służb o podanie czy pobyt Strony na terenie kraju stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z tej samej daty, działając na podstawie art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej k.p.a.) organ administracji wskazał nowy termin rozpoznania wniosku wyznaczając go na dzień 31 lipca 2021 r. Jednocześnie na podstawie art. 50 k.p.a. wezwał Stronę do złożenia dodatkowych dokumentów wskazanych w treści pisma. Kolejnym pismem z dnia 21 kwietnia 2021 r. przekazał ponaglenie Strony zgodnie z właściwością, informując, że zwłoka jest spowodowana napływem ogromnej ilości wniosków i problemów kadrowych. W dniu 7 kwietnia 2021 r. Strona wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Zarzucała naruszenie przepisów prawa procesowego: art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 k.p.a., przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Tak stawiając zarzuty wniosła: o stwierdzenie przewlekłości postępowania skutkującej niezałatwieniem sprawy w terminie, stwierdzenie że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku, o przyznanie na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 12.000 zł, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu Skarżąca opisała przebieg postępowania, podkreślając, że postępowanie toczy się już 14 miesięcy. Wskazała, że stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. sprawa winna być rozpoznana w terminie miesiąca, w każdym razie nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Argumentowała, że wobec złożenia ponaglenia skarga jest dopuszczalna. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych definiowała przewlekłość, wskazując na brak legalnego pojęcia przewlekłości i rażącego naruszenia prawa w przepisach k.p.a. i p.p.s.a. Powyższe wymaga indywidulanej oceny, zaś na gruncie rozpoznawanej sprawy organ administracji ignorował Stronę przez wiele miesięcy, co dowodzi rażącej przewlekłości. Zwracała uwagę na ustawowe terminy załatwienia sprawy, które zostały przekroczone bez uzasadnienia, gdyż sprawa nie należy do skomplikowanych. Ponadto organ administracji nie poinformował Strony o powodach nierozpoznania sprawy w terminie. Ponownie powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Skarżąca wskazywała, że suma pieniężna, o której mowa w art. 154 § 6 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma zrekompensować negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania sądowego oraz naruszeniem prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Stanowi także sankcję dla organu administracji z wadliwe zorganizowanie postępowania. Wskazała, że uzasadnieniem dla tak długiego procedowania nie może być wystąpienie do służb, gdyż nie jest to czynność skomplikowana i nie wpływa istotnie na czas procedowania. Zwracała uwagę, że duża liczba wniosków i braki kadrowe nie mogą usprawiedliwiać takiej opieszałości i ignorowania stron w podobnych sprawach. Organ administracji nie podejmuje bowiem w tym względzie żadnych środków zaradczych, zaś takie postępowanie zdaje się być nieoficjalną polityką rządu. Strony są ignorowane a sprawy przewlekane. Skarżąca nie była informowana o przyczynach i zwłoce w rozpoznaniu jego wniosku. Uzasadniając żądanie zasądzenia sumy pieniężnej Skarżąca ponownie odwołała się do orzecznictwa sądów administracyjnych, zaznaczyła, że tylko ten środek jest w stanie skutecznie doprowadzić do zmiany podejścia w rozpoznawaniu wniosków cudzoziemców. Ponadto przywołała fragmenty raportu NIK na temat oceny (negatywnej) działania organu administracji w podobnych sprawach, akcentując nierówne traktowanie wnioskodawców. Mając na uwadze kompensacyjną funkcję sumy pieniężnej zasądzanej na gruncie art. 149 § 2 p.ps.a. Strona wywodziła, że tak długie oczekiwanie na rozpoznanie wniosku doprowadziło do intensywnego stresu i frustracji, ograniczając możliwość swobodnego przemieszczania się. Podkreślała wielomiesięczne ignorowanie, brak korespondencji i wiedzy o stanie sprawy. Naruszanie norm dotyczących terminów procedowania winno się wiązać z nałożeniem na organ administracji obowiązku zapłaty kwoty pieniężnej, która będzie stanowiła swoistą karę, a dla Strony rekompensatę za naruszanie jej praw. Końcowo Skarżąca wskazywała na stan epidemii i art. 15 zzs ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z 2 marca 2020 r.), wyłączający okres od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. ze stanu przewlekłości. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania i wskazał, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników organu administracji, ale jest skutkiem napływu dużej ilości wniosków i odpływu pracowników. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że ma to istotne znaczenie dla sprawy. Organ administracji przywołał liczbę odnotowanego wpływu wniosków w latach 2018 - 2020, wskazując, że w tych okolicznościach może dojść do naruszenia terminów załatwienia sprawy. Ponownie powołując się na orzecznictwo przywołał formułowaną tam definicję rażącego naruszenia prawa, wywodząc, że w sprawie brak podstaw do przyjęcia, że doszło do bezczynności czy też przewlekłości. W opinii organu administracji termin rozpoznawania sprawy - dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 k.p.a. – nie wynika opieszałości czy bezczynności, ale jest wynikiem ogromnej ilości wniosków, które wymagają uważnego przeanalizowania. Wpływające sprawy są szczególnie skomplikowane i wymagają wnikliwej analizy, zatem dłuższe ich rozpoznanie ma uzasadnienie. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania zasądzenia sumy pieniężnej organ administracji wskazał, że jej orzeczenie nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Wskazał również, że suma pieniężna jest jednym z dwóch – obok grzywny - środków o charakterze finansowym, które mogą być zastosowane w razie stwierdzenia przewlekłości. W pierwszej kolejności sąd winien rozważyć zasądzenie grzywny, a dopiero w dalszym szczególnie uzasadnionym przypadku sumy pieniężnej, która nie stanowi odszkodowania w rozumieniu prawa cywilnego. Podkreślał, że środki określone w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco – represyjnymi o dodatkowym charakterze i winny być stosowane z rozwagą, odnosząc się do celowego działania organu administracji, co wobec ilości procedowanych spraw nie wystąpiło w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, bowiem Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku Strony i to w sposób rażący. Na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) i art. 120 p.p.s.a. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym, w składzie trzech sędziów. Podstawę procesową działania organów administracji publicznej w tej sprawie regulują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a). Art. 12 k.p.a. opisuje zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięciem tej zasady są dalsze zapisy regulujące terminy załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji. Jednocześnie art. 36 § 1 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Z tych zapisów jednoznacznie wynika, że sprawa winna być rozpoznana w terminie miesiąca, zaś skomplikowania zamknięta po upływie dwóch miesięcy. Dalsze zapisy ustawy definiują pojęcie przewlekłości postępowania. Art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że jest to sytuacja, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania wniosku strony. Nie ma tu miejsca na jakiekolwiek uznanie, ocena dochowania terminu jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a. Przy czym dla oceny czy w sprawie doszło do przewlekłości istotne jest zbadanie nie tyle czy organ załatwia sprawę w terminie, ale czy podejmowane przez niego działania charakteryzują się koncentracją, względnie czy nie mają charakteru czynności pozornych nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy bez żadnej uzasadnionej przyczyny czynności podejmowane są w długich odstępach czasu i to bez uzasadnienia, gdy ich przeprowadzenie jest zbędne a jedynie wydłuża prowadzenie postępowania. Przy ocenie tej okoliczności należy wziąć pod uwagę charakter sprawy, jej złożoność wymagającą zebrania licznych dowodów oraz postawę strony w prowadzonym postępowaniu. Tezy te mają uzasadnienie w orzecznictwie sądów administracyjnych por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 3 lutego 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 69/15; z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 7/16; w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16 (wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy na wstępie odnotowania wymaga, że sprawa Skarżącej nie należy do skomplikowanych, zatem termin na jej rozpoznanie określono jako niezwłoczny, nie dłuższy niż miesiąc. Ramy te w niniejszej sprawie zostały istotnie przekroczone, gdyż jak wynika z opisu stanu faktycznego postępowanie trwa już 14 miesięcy, licząc na dzień wniesienia skargi. Przy czym, co w sprawie niezwykle istotne w tym czasie organ administracji – przed wniesieniem skargi do Sądu - nie podjął jakichkolwiek czynności procesowych zmierzających do rozpoznania sprawy. Tym samym badanie koncentracji podejmowanych działań, czy ich wagi dla prowadzonego postępowania nie jest możliwe i skutkuje stwierdzeniem przewlekłości. Jej orzeczenie mogłyby wykluczać jedynie okoliczności niezależne od organu administracji, powołane w art. 35 § 5 k.p.a. Jak wynika z odpowiedzi na skargę organ administracji powołuje się w tej mierze na ogromny wpływ wniosków oraz problemy kadrowe. Odnosząc te przyczyny do zapisów art. 35 § 5 k.p.a., w opinii Sądu, nie sposób uznać, aby mieściły się one w zakresie wskazanych przez ustawodawcę powodów. Problemy kadrowe i napływ wniosków w istotnej liczbie zależne są wyłącznie od sposobu działania instytucji publicznej, co nie odnosi się absolutnie do jej pracowników wykonujących powierzone im obowiązki w miarę sił i środków. Instytucja ta winna podejmować kroki zmierzające do usunięcia zatorów i zwiększenia obsady stanowisk urzędniczych, jak i podjęcia środków zaradczych wobec wzrastającego wpływu spraw. Zwłaszcza, że fakty te są niezmienne od kilku lat. Niewątpliwie konsekwencje tych okoliczności (zaniechań organu administracji) nie mogą obarczać wnioskodawców. Zebrane w sprawie dokumenty wskazują, że organ administracji podjął pierwsze czynności procesowe dopiero po złożeniu przez Stronę skargi, co nastąpiło po 14 miesiącach od złożenia wniosku, wcześniej w ogóle nie zajmował się sprawą. O ile wskazane przez organ administracji publicznej okoliczności dotyczące problemów kadrowych i napływu spraw nie stanowią przyczyn od niego niezależnych, to taki charakter ma dostrzeżony przez Sąd z urzędu fakt powiązany z wystąpieniem na obszarze kraju zagrożenia epidemicznego. Konsekwencje tych wydarzeń niewątpliwe miały wpływ na czas procedowania w tej sprawie, co ma przełożenie również na zapisy ustawowe. W tym miejscu wskazać trzeba na art. 15zzs ust. 1 i ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z 2 marca 2020 r.), zawieszające bieg terminów procesowych i wyłączające m.in. stosowanie przepisów o bezczynności oraz zasądzeniu grzywien i sum pieniężnych w okresie od dnia 31 marca do dnia 23 maja 2020 r. Te zatem okoliczności będą niewątpliwe wpływały na ocenę działania organu administracji publicznej. Wyjąwszy ten czas nie sposób przyjąć, że organ administracji publicznej dochował terminów ustawowych, bowiem czas rozpoznawania wniosku wyniósł 12 miesięcy. Z tych względów Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wniosku Skarżącej i na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł o tym w pkt I sentencji wyroku. Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny, czy stwierdzona przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15 wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA). W opinii Sądu działanie organu administracji publicznej naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy i to w sposób rażący, nadzwyczajny i niemający uzasadnienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Na tą ocenę wpływa niewątpliwie nieskomplikowany charakter sprawy, która nie wymaga żmudnego gromadzenia dowodów, powoływania biegłych, przesłuchiwania świadków. Nie chodzi też o wykazanie stronie jakichkolwiek nieprawidłowości ale o rozpoznanie sprawy zgodnie z jej żądaniem, co dowodzi, że wnioskodawca – zainteresowany szybkim rozpoznaniem sprawy dostarczy ewentualne brakujące dokumenty. Czego dowodzi przykład tej sprawy, w której Strona z własnej inicjatywy dostarczyła niezbędne dokumenty wraz z wnioskiem. Jedyne czasochłonne czynności wymagające stanowiska innych instytucji, opisanych w art. 109 ust. 1 ustawy o Cudzoziemcach mogą przedłużać postępowanie o 30 do 60 dni i nie są wliczane do terminów załatwienia sprawy. W tym jednak przypadku do działań tych organ administracji nie zdołał nawet dotrzeć przed wniesieniem skargi. Wstępna ocena wniosku Strony została bowiem przeprowadzona dopiero po wniesieniu przez nią skargi. W opinii Sądu taka bezczynność musi być oceniona jako rażąca, gdyż nie ma uzasadnienia ani w okolicznościach sprawy ani w wydarzeniach zewnętrznych. Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. charakter przewlekłości organu administracji uznał za rażący, orzekając o tym w pkt II sentencji wyroku. Przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa, w okolicznościach tej sprawy, uzasadnia przyznanie na rzecz Strony sumy pieniężnej. Przy czym stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd może orzec ten środek z urzędu lub na wniosek, jedocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a. nie jest związany żądaniem strony. Charakter omawianego uprawnienia, ma bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale także wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając zatem na uwadze przywołane regulacje i zasady Sąd stwierdza, że żądana przez Stronę kwota w realiach rozpoznawanej sprawy jest wygórowana, a adekwatną będzie tu kwota 1.000 zł. Jej wysokość jest miarkowana stosownie do okresu przewlekłości, stanowiąc dla Strony rodzaj rekompensaty za zawiązane tym niedogodności. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt IV sentencji wyroku. Jednocześnie wobec stwierdzonej przewlekłości Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ administracji do załatwienia sprawy przez wydanie aktu kończącego postępowanie w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).