II SA/Sz 309/07

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska /spr./ Sędziowie Asesor WSA Joanna Wojciechowska Asesor WSA Arkadiusz Windak Protokolant Aneta Kukla po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2007 r. sprawy ze skargi Okręgowej Izby Architektów na wezwanie Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za udostępnienie informacji publicznej p o s t a n a w i a: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić Okręgowej Izbie Architektów uiszczony wpis w kwocie [...] ([...]) złotych. UZASADNIENIE Okręgowa Izba Architektów w dniu [...]r. wniosła do Prezydenta Miasta o udostępnienie informacji publicznej w zakresie danych osobowych autora części architektonicznej projektu budowlanego oraz przynależności autora do izby samorządu zawodowego w odniesieniu do wszystkich projektów, na podstawie których wydano pozwolenie na budowę w okresie [...] z jednoczesnym wskazaniem nazwy i adresu inwestycji, której dane pozwolenie dotyczy. Pismem z dnia [...]r. Prezydent Miasta poinformował wnioskodawcę, że żądana informacja zostanie przygotowana, wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia [...]r.. Pismem z [...]r. organ zawiadomił stronę, że żądana informacja została przygotowana oraz powołując się na art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej i zarządzenie Prezydenta Miasta Szczecin Nr 518 z dnia 26 listopada 2004r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za udostępnienie informacji publicznej uzależnił udostępnienie wnioskowanej informacji, że od uiszczenia przez stronę opłaty w kwocie [...] zł zawarł w tym piśmie szczegółowe wyliczenie czasu pracy pracownika organu przy przygotowaniu tej informacji oraz wyjaśnienie sposobu obliczania opłaty. W piśmie zawarte zostało pouczenie, że zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wnioskodawca w terminie 14 dni od powiadomienia może dokonać zmiany wniosku lub wycofać wniosek. Okręgowa Izba Architektów pismem z dnia [...]r. zakwestionowała wysokość naliczonej opłaty domagając się jej weryfikacji oraz podtrzymała wniosek o udostępnienie żądanej informacji. Wobec nie udzielenia przez organy informacji, Okręgowa Izba Architektów , po uprzednim wezwaniu Prezydenta Miasta do usunięcia naruszenia prawa, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Prezydenta polegającą na nieudzieleniu informacji i uzależnieniu jej udzielenia od uiszczenia opłaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 września 2006r. sygn.akt II SAB/Sz 21/06 uwzględnił skargę na bezczynność i zobowiązał Prezydenta Miasta do dokonania czynności w przedmiocie wniosku Okręgowej Izby Architektów z dnia [...]r. w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że Prezydent jako organ zobowiązany, uzależniając udostępnienie posiadanej informacji publicznej od uiszczenia przez stronę skarżącą ustalonej w piśmie z dnia [...]r. opłaty z tytułu jej przetworzenia kierował się błędną interpretacją art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyjaśniając tryb postępowania wynikający z tego przepisu oraz wykładając na czym polegała stwierdzona wyrokiem bezczynność organu, Sąd zaznaczył, że rozważania "odnośnie do kwestii ustalenia wysokości opłaty, o której mowa w art. 15 ustawy, mają charakter czysto teoretyczny, wyjaśniający istotę przepisu, nie stanowią natomiast ustosunkowania się Sądu do tej części wywodów uzasadnienia skargi, w której kwestionuje się konkretną wysokość i sposób naliczenia opłaty w przedmiotowej sprawie" i wyjaśnił, że "(...)zajęcie przez Sąd stanowiska w kwestii nie objętej skargą na bezczynność stanowiłoby wyjście poza granice przedmiotowe sprawy, w której skarga została wniesiona (...)". Prezydent Miasta wykonał wyrok Sądu i wraz z pismem z dnia [...]r. udostępnił wnioskodawcy informację publiczną w sposób i w formie określonej we wniosku strony z dnia [...]r. Pismem z dnia [...]r. Dyrektor Wydziału Urbanistyki i Administracji Budowlanej Urzędu Miasta , powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2006r. oraz na podstawie art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej i Zarządzenie nr 518 Prezydenta Miasta Szczecin z dnia 26 listopada 2004r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za udostępnienie informacji publicznej, wezwał Okręgową Izbę Architektów do dokonania opłaty administracyjnej w kwocie [...] zł. w terminie 14 dni od otrzymania wezwania. W piśmie tym wskazano, że podstawę i uzasadnienie wyliczenia opłaty przedstawiono w piśmie z dnia [...]r. znak [...]. Okręgowa Izba Architektów , pismem z dnia [...]r., na podstawie art. 52 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wezwała Prezydenta Miasta do usunięcia naruszenia prawa przez odstąpienie od naliczania opłaty w części dotyczącej kosztu pracy pracownika opracowującego informację publiczną, objętą wnioskiem z dnia [...]r. i przekazanej wnioskodawcy przy piśmie z dnia [...]r., to jest co do kwoty [...] zł. Okręgowa Izba Architektów reprezentowana przez radcę prawnego w dniu [...]r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (za pośrednictwem Prezydenta Miasta ) skargę na wezwanie z dnia [...]r. (doręczone [...]r.) do uiszczenia opłaty w kwocie [...] zł. Powołując się na art. 3 § 2 ust. 4 oraz art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) jako podstawę wniesienia skargi strona skarżąca zarzuciła naruszenie : 1) Art. 7 ust. 2 i art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), 2) art. 11b ust. 3 i 31 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Skarżąca wniosła o zobowiązanie Prezydenta Miasta do odstąpienia od naliczenia opłaty w części dotyczącej kosztu pracy pracownika, opracowującego informację publiczną objętą wnioskiem z dnia [...]r. i przekazany wnioskodawcy przy piśmie z dnia [...]r., to jest co do kwoty [...] zł oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Prezydent Miasta reprezentowany przez radcę prawnego odpowiadając na skargę wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, ewentualnie o jej oddalenie z powodu między innymi nie wykazania przez stronę skarżącą naruszenia zaskarżonym wezwaniem Jej interesu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 58 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd odrzuci skargę jeżeli z innych przyczyn, niż wymienione w pkt 1 – 5 tego przepisu wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Niedopuszczalność skargi – w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej P.p.s.a.) - zachodzi między innymi wówczas, gdy niewyczerpane zostały środki zaskarżenia lub gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia. W rozpatrywanej sprawie, w ocenie sądu, zaistniała sytuacja uzasadniająca stwierdzenie, że skarga jest niedopuszczalna. Skarga została wniesiona na podstawie art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a. na pismo stanowiące wezwanie do zapłaty kwoty ustalonej i określonej w piśmie doręczonym stronie w terminie wcześniejszym. Zgodnie ze wskazanym przepisem, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż wymienione w pkt 1 – 3 tego przepisu akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z powyższego przepisu wynika, że nie każdy przejaw działania organu administracji publicznej, nie będący decyzją administracyjną lub postanowieniami, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 3, może być poddany kontroli Sądu administracyjnego, lecz tylko taki, który dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zdaniem sądu, sporne wezwanie do zapłaty nie mieści się w katalogu tych opisanych aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. ponieważ jest to pismo które nie dotyczy obowiązków wynikających z przepisów prawa, bowiem prawo – które w realiach niniejszej sprawy miało zastosowanie – przewiduje inny tryb postępowania. Mianowicie art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112 poz. 1198) uprawniając w ust. 1 zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej do pobrania od wnioskodawcy opłaty w wysokości odpowiadającej dodatkowym kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formie wskazanej we wniosku, jednocześnie w ust. 2 zawiera określenie trybu postępowania, z którego wynika, że w takim przypadku udzielenie informacji następuje po upływie 14 dni od powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, jeżeli w tym terminie wnioskodawca nie zmieni lub nie cofnie wniosku. Ustawa nie precyzuje w jakiej formie ustalenie opłaty powinno nastąpić, ale z pewnością nie przewiduje temu ustaleniu charakteru decyzyjnego, co wynika z treści art. 16 ust. 1 ustawy, który tryb decyzyjny przewiduje tylko dla odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d. i p. Przy takiej regulacji ustawowej oraz skoro decyzyjnego sposobu załatwienia sprawy nie można domniemywać, zaistniała potrzeba rozstrzygnięcia w jaki sposób ustalać należy opłatę, o której mowa w art. 15 ustawy aby strona nie była pozbawiona możliwości wniesienia środka odwoławczego; następnie uzyskania kontroli sądowej. W kwestii tej piśmiennictwo rozważało kilka alternatyw, a mianowicie, ustalenia – na podstawie art. 264 § 1 Kpa – opłaty w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, a potem skarga do sądu administracyjnego albo przeniesienie kontroli zgodności z prawem ustalenia omawianej opłaty na etap postępowania egzekucyjnego, gdyż nieuiszczone opłaty podlegają ściągnięciu w drodze ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, bądź też przyjęcie koncepcji decyzyjnego ustalenia opłaty (por. Małgorzata Jaśkowska "Dostęp do informacji publicznych", Toruń 2002r., str. 64 – 65; S.Szuster, Komentarz do art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej LEX/el 2003). Zarówno orzecznictwo, jak i piśmiennictwo opowiedziało się za potrzebą ustalenia opłaty w postanowieniu, co wiąże się z koniecznością sporządzenia jego uzasadnienia, a także zawarcia w nim pouczenia o prawie wniesienia zażalenia (vide art. 124 § 1 i 2 Kpa.). W rozpatrywanej sprawie doszło do ustalenia opłaty przed udzieleniem żądanej we wniosku informacji publicznej. Prezydent Miasta uczynił to wprawdzie pismem nie postanowieniem, ale w piśmie tym zawarto wskazanie podstawy prawnej ustalenia opłaty oraz sposób matematycznego jej obliczenia. Zajęcie przez Sąd w niniejszej sprawie stanowiska co do charakteru prawnego tego pisma, zwłaszcza w kontekście art. 124 kpa byłoby niedozwolonym wyjściem poza granice przedmiotowe sprawy, bowiem przedmiotem skargi do Sądu nie jest akt organu ustalający wysokość należnej opłaty, a więc akt z dnia [...]r. lecz wezwanie do zapłaty z dnia [...]r. kwoty uprzednio już ustalonej i wskazanej w piśmie z dnia [...]r. Z art. 112 Kpa, który z mocy art. 126 Kpa ma zastosowanie również do postanowienia wynika, że strona nie może ponieść ujemnych konsekwencji działania organu, który w wydanym akcie nie zawarł pouczenia o przysługujących środkach zaskarżenia. Okoliczność ta nie otwiera jednak drogi do wniesienia – w trybie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. – skargi do Sądu na pismo stanowiące wezwanie do zapłaty, może natomiast stanowić podstawę do podjęcia przez stronę działań zmierzających do wniesienia środka prawnego zwalczającego zasadność samego aktu ustalenia tej opłaty. Reasumując, z powyższych przyczyn Sąd uznał za niedopuszczalną skargę wniesioną na pismo stanowiące wezwanie do zapłaty opłaty z tytułu kosztów związanych z przetworzeniem informacji publicznej w sposób wskazany we wniosku o jej udostępnienie. Taka ocena dopuszczalności skargi stanęła na przeszkodzie merytorycznemu jej rozpoznaniu, a co za tym idzie brak było podstaw do zawieszenia postępowania sądowego w niniejszej sprawie o co wnosił pełnomocnik Prezydenta powołując się na postępowanie sądowe w sprawie ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody stwierdzające nieważność części Zarządzenia Prezydenta Miasta z dnia [...]r. w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za udostępnienie informacji publicznej. Z powyższych względów należało na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i art. 232 § 1 pkt a) orzec jak w sentencji postanowienia.