I SA/Wa 1214/12

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Iwona Maciejuk Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. UZASADNIENIE Wojewoda [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) – dalej: Przepisy wprowadzające – decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. stwierdził nieodpłatne nabycie przez Gminę Miasto L., z mocy prawa, własności nieruchomości szczegółowo opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Prezydent Miasta L. wystąpił z wnioskiem o rozważenie zasadności wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] dnia [...] czerwca 2003 r., w części dotyczącej działek nr [...] (po podziale nr [...], [...] i [...]) i [...]. Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], wydaną w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., stwierdził nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. w części dotyczącej działek nr [...] (po podziale nr [...], [...] i [...]) i [...] położonych w L. przy ul. [...], [...], ul. [...] i pod ulicą, wskazując, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 5 ust. 1 Przepisów wprowadzających, poprzez komunalizację nieruchomości, która nie spełniała przesłanek określonych w tym przepisie. Mianowicie Rejonowy Zarząd Gospodarki Terenami w L. decyzją z dnia [...] grudnia 1978 r. przekazał Komendzie Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w L. w nieodpłatne użytkowanie na czas nieokreślony m. in. nieruchomość położoną przy ul. [...], oznaczoną jako działka nr [...] i przy ul. [...], oznaczoną jako działka nr [...]. Z wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka nr [...] odpowiada części dawnej działki nr [...], zaś działki nr [...], [...] i [...] odpowiadają części dawnej działki nr [...]. Obowiązujący w dniu wejścia w życie Przepisów wprowadzających art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74 ze zm.) wskazywał, że "Grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej; organ ten może powierzyć sprawowanie zarządu nieodpłatnie utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, z wyłączeniem czynności wymagających decyzji administracyjnych". A contrario należy wskazać, że fakt przekazania przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie Komendzie Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w L. nie pozwala na stwierdzenie, że przedmiotowa nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. W związku z tym decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. w części stwierdzającej nabycie przez Gminę Miasto L. prawa własności nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], [...], ul. [...] i pod ulicą, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] (po podziale oznaczonej jako działka nr [...], [...] i [...] ) i nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 Przepisów wprowadzających. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] grudnia 2011 r. wniósł Prezydent Miasta L. wskazując na nowe okoliczności w sprawie, tj. fakt oddania przez gminę Miasto L. aktem notarialnym w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" gruntu będącego przedmiotem niniejszego postępowania. Następnie pismem dnia 27 lutego 2012 r. Prezydent L. wskazał, iż w jego opinii decyzja Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami w L. z dnia [...] grudnia 1978 r. o przekazaniu gruntów Komendzie Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w L. nie została adresatowi doręczona, a także nie widnieje na niej klauzula prawomocności. Zatem, zdaniem skarżącego można wywieść, iż decyzja Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami w L. nie może wywoływać skutków prawnych. Po rozpatrzeniu tego wniosku Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r. W uzasadnieniu stwierdził, że wniosek nie zawiera żadnych nowych, istotnych dla sprawy argumentów, ani nie przedstawia nowych okoliczności (popartych dowodami), które mogłyby czynić zasadnym uchylenie zaskarżonej decyzji. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji (wyrażonej w art. 16 K.p.a.), stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nadzorczego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy – co naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania – lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Oznacza to, że organ administracji publicznej orzekając w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo wydania jej z naruszeniem prawa, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach sprawy. Rozpoznając sprawę w omawianym zakresie organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązując w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Na stronie trzeciej decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] maja 2012 r. znalazło się między innymi takie stwierdzenie cyt.: "Analiza zgromadzonej dokumentacji wskazuje, iż przy wydawaniu kontrolowanej decyzji Wojewody [...] dnia [...] marca 1995 r. nr [...] zaistniała jedna z wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek, skutkujących koniecznością orzeczenia nieważności decyzji – tj. rażące naruszenie prawa." Następnie po zacytowaniu poglądów orzecznictwa i doktryny odnoszących się do rozumienia przesłanki rażącego naruszenia prawa Minister stwierdził, że w zaskarżonej decyzji słusznie wykazano jako przesłankę stwierdzenia nieważności, rażące naruszenie prawa – art. 5 ust. 1 Przepisów wprowadzających. Minister jest również zdania, że cyt.: "Nie można również podzielić zarzutu wnioskodawcy, że decyzja komunalizacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne i w związku z tym zachodziła przeszkoda do stwierdzenia jej nieważności na podstawie przepisu art. 156 § 2 k.p.a. Nie jest nim bowiem fakt, że po wydaniu kontrolowanej decyzji komunalizacyjnej aktem notarialnym zawartym w dniu [...] września 2008 r. Rep. [...] stanowiącym – Umowę o oddanie działek gruntu w użytkowanie wieczyste i nieodpłatne przeniesienie własności – Gmina Miasta L. oddała Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w L. i w użytkowanie wieczyste na czas do dnia 2107 r. między innymi nieruchomości będące przedmiotem niniejszego postępowania. Prezydent Miasta L. w swym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powołuje się na orzecznictwo Sądu Najwyższego i sądów administracyjnych gdzie jednolicie prezentowany jest pogląd, iż odpłatne ustanowienie użytkowania wieczystego na nieruchomości i wpisanie tego prawa w księdze wieczystej stanowi nieodwracalny skutek prawny w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. i z tych względów w tym zakresie nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Nie sposób zgodzić się z argumentami wskazanymi przez skarżącego. Wynika stąd, że w przedmiotowej sprawie skutki prawne decyzji komunalizacyjnej nie mają charakteru nieodwracalnego." Odnosząc się natomiast do argumentów przedstawionych przez Prezydenta Miasta L. dotyczących kwestii związanej z doręczeniem ówczesnej Komendzie Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w L. decyzji Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami w L. i z dnia [...] grudnia 1978 r. o przekazaniu gruntów położonych przy ul. [...] i ul. [...] w użytkowanie, Minister podkreślił, iż zgodnie z art. 19 K.p.a. jednym z podstawowych obowiązków organu administracji publicznej, który ma załatwić określoną sprawę, jest ustalenie przezeń zakresu swojej właściwości, w tym właściwości rzeczowej. Ma to zasadnicze znaczenie, bowiem wydana wskutek naruszenia przepisów o właściwości decyzja administracyjna jest dotknięta kwalifikowaną wadą, która powoduje stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Kwestionowana przez wnioskodawcę decyzja Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami w L. z dnia [...] grudnia 1978 r. nie była przedmiotem postępowania o wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Zatem do czasu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami w L. z dnia [...] grudnia 1978 r. organ nadzoru jest związany tym orzeczeniem. Ponadto Minister zacytował orzecznictwo, z którego wynika, że obowiązkiem organu nadzoru jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. Oznacza to, że w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności innej decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego. Minister wskazał również, że stwierdzenie nieważności ma ten skutek, że decyzja traci moc obowiązującą od dnia jej wydania, a więc z mocą wsteczną. Sprawa komunalizacyjna, w której została wydana przedmiotowa decyzja Wojewody [...] dotknięta wadą nieważności wraca do tego stadium, w jakim była przed wydaniem nieważnej decyzji, co oznacza, że sprawa przekazania Gminie Miasto L. z mocy prawa mienia będącego przedmiotem niniejszego postępowania pozostaje otwarta i wymaga rozstrzygnięcia przez Wojewodę. Zatem ponownie rozpatrując wniosek w przedmiocie komunalizacji przedmiotowej nieruchomości Wojewoda powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, dotyczące stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. Skargę na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] maja 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto L. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie art. 156 § 1 i 2 K.p.a. podkreślając, że w przedmiotowej sprawie niewątpliwie zaistniały nieodwracalne skutki prawne, bowiem aktem notarialnym z dnia [...] września 2008 r., Rep. [...], gmina Miasto L. oddała w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", grunty oznaczone jako obecne działki nr [...] oraz nr [...], stanowiące część skomunalizowanych gruntów. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Minister stwierdził, iż "kwestionowana przez wnioskodawcę decyzja Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami w L. z dnia [...] grudnia 1978 r. nie była przedmiotem postępowania o wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Zatem do czasu wyeliminowania z obrotu prawnego ww. decyzji Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami w L. z dnia [...] grudnia 1978 organ nadzoru jest związany tym orzeczeniem". Zdaniem skarżącej gminy nie chodzi o to, że decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, ale że do tego obrotu w ogóle nie weszła, bowiem nie została doręczona stronie – Komendzie Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w L., która była jej adresatem. Nie wywołała więc żadnych skutków prawnych. Zgodnie z art. 110 K.p.a. decyzja administracyjna wywiera skutki prawne w niej określone od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia (wyroki: NSA z dnia 07.07.1988 r., sygn. IV SA 451/88, GAP 1988, nr 21, z dnia 27.06.1989 r., sygn. IV SA 455/89, PiŻ 1990 r., nr 2, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 05.02.2009 r., sygn. IV SA/Wa 1610/2008, LexPolonica nr 2143215). A zatem, skoro jak twierdzi Komenda Wojewódzka Policji w L. "Wydział Informacji Niejawnych nie stwierdził posiadania dokumentacji archiwalnej tych obiektów" i "w/w nieruchomości nie figurowały na żadnej ewidencji", to należy uznać, że decyzja Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami w L. z dnia [...].12.1978 r., nie została doręczona ówczesnej Komendzie Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w L. i z tego powodu nie może wywoływać skutków prawnych, na dzień wejścia w życie Przepisów wprowadzających. A zatem w przedmiotowym postępowaniu, organ nadzoru powinien przede wszystkim ustalić, czy decyzja z dnia [...].12.1978 r. rzeczywiście znajdowała się w obrocie prawnym. W przypadku istnienia wątpliwości, a takie w szczególności dotyczą istnienia w obrocie prawnym decyzji, z której organ nadzoru wywodzi istnienie prawa użytkowania (prawa zarządu) do spornego gruntu dla byłej Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w L. – cytowane na wstępie rozstrzygnięcie komunalizacyjne Wojewody [...] nie może być uznane za obarczone wadą rażącego naruszenia prawa. Jak bowiem wykazano wyżej, wyłącznie nie budzące wątpliwości dokumenty, jednoznaczne w swej treści, mogą być dowodem potwierdzającym rażące naruszenie prawa. Ponadto skarżąca gmina podniosła, iż następcą prawnym ówczesnej Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w L., jest Komenda Wojewódzka Policji w L. Jeżeli zdaniem organu nadzoru jednostka ta legitymuje się tytułem prawnym do gruntów, to powinna być stroną niniejszego postępowania. Minister Administracji i Cyfryzacji natomiast nie potraktował Komendy Wojewódzkiej Policji w L. jako strony, co stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonych decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga podlegała uwzględnieniu, ponieważ Minister Administracji i Cyfryzacji uchylił się od wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, który mógł mieć istotny wpływ na jej wynik, czym naruszył art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Dlatego też przy rozstrzyganiu w granicach sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.) sąd wziął pod uwagę również te okoliczności, które nie zostały podniesione w skardze. Istotą sprawy było rozstrzygnięcie, czy decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. w części dotyczącej działek nr [...] (po podziale nr [...], [...] i [...]) i [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), tj. z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 Przepisów wprowadzających – jak uznał Minister Administracji i Cyfryzacji rozstrzygając sprawę w pierwszej instancji – a jeśli tak, to czy kwestionowana w trybie nadzoru decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych (art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 K.p.a.). We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Miasto L. podniosło dwie nowe okoliczności, nie rozpatrywane wcześniej przez Ministra przed wydaniem decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r., a mogące mieć znaczenie zarówno z punktu widzenia przesłanki rażącego naruszenia prawa, jak i z punktu widzenia ewentualnych nieodwracalnych skutków prawnych decyzji komunalizacyjnej. Jedną z tych "nowych" okoliczności była podniesiona przez Miasto L. wątpliwość, czy decyzja Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami w L. z dnia [...] grudnia 1978 r. o przekazaniu w nieodpłatne użytkowanie gruntów Komendzie Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w L. została doręczona jej adresatowi. Skarżąca podniosła między innymi, że Komenda Wojewódzka Policji w L. w piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r. stwierdziła, że "nie posiada żadnych dokumentów mogących świadczyć o użytkowaniu nieruchomości położonych w L. przy ul. [...] i ul. [...]", a na znajdującej się w aktach decyzji nie ma klauzuli ostateczności ani dowodu doręczenia. Wyjaśnienie tej okoliczności ma istotne znaczenie dla sprawy, ponieważ stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] czerwca 2003 r. opierało się na założeniu, że przekazanie części nieruchomości będącej przedmiotem komunalizacji w użytkowanie Komendzie Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w L., nie pozwala na uznanie, że nieruchomość w tej części należała do rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego (art. 5 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających). Osąd taki został wyprowadzony przez organ na podstawie wnioskowania a contrario z treści art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie Przepisów wprowadzających. Brzmienie tego przepisu było wyżej cytowane przez organ. Podzielając tę ostatnią tezę zauważyć należy, że przepisy K.p.a. nie dają podstaw, by utożsamiać wydanie decyzji z jej doręczeniem, którego skutkiem jest związanie organu decyzją w myśl art. 110 K.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2011 r., I OSK 1171/11, LEX nr 1149128). Wydanie decyzji jest czynnością procesową organu administracji publicznej polegającą na podpisaniu decyzji zawierającej prawem wymagane elementy, wobec czego data podpisania decyzji przez upoważnioną osobę jest datą jej wydania. Nie oznacza to jednak, że decyzja taka wchodzi do obrotu prawnego, bo zgodnie z art. 110 K.p.a. ma to miejsce dopiero z datą doręczenia decyzji stronie. "Decyzja administracyjna jako indywidualny akt zewnętrzny skierowany do konkretnie oznaczonego podmiotu wywołuje skutki dopiero w momencie jej skutecznego doręczenia bądź ogłoszenia. Adresat decyzji musi mieć świadomość, że taki akt administracyjny został w stosunku do niego wydany, co będzie możliwe tylko w momencie skutecznego doręczenia decyzji" (wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., I OSK 1333/11, LEX nr 1120589). Mimo więc, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami w L. z dnia [...] grudnia 1978 r., którą można uznać za wydaną, to wobec zgłoszonych przez stronę wątpliwości, co do jej doręczenia, obowiązkiem organu było zbadanie, czy weszła ona do obrotu prawnego, skoro od tego zależy, czy część nieruchomości objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej należała, czy też nie, do rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a więc czy zachodzi przesłanka do stwierdzenia nieważności w części decyzji komunalizacyjnej. W tym zakresie postępowanie dowodowe nie jest więc "ponownym rozstrzyganiem sprawy w postępowaniu zwykłym", jak uznał Minister Administracji i Cyfryzacji, lecz prowadzi do ustalenia przesłanek nieważności decyzji poddanej nadzorowi Ministra. Niezrozumiałe jest też odsyłanie przez Ministra do prowadzenia tego typu ustaleń w postępowaniu, jakie rzekomo będzie się toczyło po stwierdzeniu nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] czerwca 2003 r. To właśnie postępowanie o stwierdzenie nieważności tej decyzji ma wykazać, czy przy jej wydaniu rażąco naruszono art. 5 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających, gdyż tylko niewątpliwe ustalenia w tym zakresie mogą stanowić podstawę do uznania rażącego naruszenia prawa w decyzji komunalizacyjnej. Zgodzić należy się co do zasady z twierdzeniem, że zakresy postępowania dowodowego w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji są różne. Jednak na tle tej sprawy niezbędna jest uwaga, że to dopiero w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej został poddany analizie dowód z decyzji Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami w L. z dnia [...] grudnia 1978 r. o przekazaniu w nieodpłatne użytkowanie gruntów Komendzie Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w L., i na podstawie skutków z niej wynikających ustalono przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r. Jeśli tak, to oprócz tego, że decyzja z dnia [...] grudnia 1978 r. została wydana, należy też ustalić, czy weszła ona do obrotu prawnego i wywołała skutki, które doprowadziły organ do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. I nie ma to nic wspólnego z prowadzeniem postępowania "w trzeciej instancji", jak twierdzi Minister Administracji i Cyfryzacji, lub z tym, że decyzja z dnia [...] grudnia 1978 r. nie była przedmiotem postępowania o wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Chodzi o ustalenie, czy w ogóle weszła do tego obrotu i wywołała skutki, które doprowadziły Ministra do wniosku, że decyzja komunalizacyjna rażąco narusza prawo. Brak tych ustaleń narusza powołane na wstępie rozważań przepisy art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., przy istotnym potencjalnie wpływie tych naruszeń na wynik sprawy. Minister Administracji i Cyfryzacji nie ocenił też drugiej "nowej" okoliczności podniesionej przez skarżące Miasto L. już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w szczególności z punktu widzenia jej wpływu na ocenę skutków prawnych, jakie wywołała decyzja komunalizacyjna z dnia [...] czerwca 2003 r. Chodzi o umowę z dnia [...] września 2008 r., Rep. [...], którą gmina Miasto L. oddała w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", grunty oznaczone jako obecne działki nr [...] oraz nr [...], stanowiące część skomunalizowanych gruntów. W odniesieniu do faktu zawarcia tej umowy Minister stwierdził, że nie sposób zgodzić się z argumentami wskazanymi przez Prezydenta Miasta L., który powołuje się na orzecznictwo Sądu Najwyższego i sądów administracyjnych, gdzie jednolicie prezentowany jest pogląd, iż odpłatne ustanowienie użytkowania wieczystego na nieruchomości i wpisanie tego prawa w księdze wieczystej stanowi nieodwracalny skutek prawny w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Wynika stąd, że w przedmiotowej sprawie skutki prawne decyzji komunalizacyjnej nie mają charakteru nieodwracalnego. Nie przesądzając, bo nie jest to w tym momencie zadaniem sądu, czy decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] dnia [...] czerwca 2003 r. wywołała, czy też nie, nieodwracalne skutki prawne, zauważyć należy, że okoliczność ta powinna być przedmiotem pogłębionej analizy organu nadzoru, której niejako "za organ" nie może przeprowadzić sąd, który jedynie kontroluje działalność administracji publicznej (art. 3 § 1 p.p.s.a.), a nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej. Jednozdaniowe stwierdzenie Ministra, że "w przedmiotowej sprawie skutki prawne decyzji komunalizacyjnej nie mają charakteru nieodwracalnego" oraz że "nie sposób zgodzić się z argumentami wskazanymi przez Prezydenta Miasta L., który powołuje się na orzecznictwo Sądu Najwyższego i sądów administracyjnych", bez odniesienia się do tego orzecznictwa i kontekstu oraz stanów faktycznych, w jakich ono zapadło, z całą pewnością nie można uznać za wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, w rozumieniu art. 107 § 3 K.p.a. O pewnego rodzaju schematyzmie w rozważaniach Ministra najlepiej świadczy fakt, że na stronie trzeciej decyzji znalazł się akapit dotyczący zupełnie innej decyzji, niż będąca przedmiotem nadzoru w niniejszej sprawie. Akapit ten został zacytowany wyżej, przy omawianiu dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie i prezentacji stanowiska organu w zaskarżonej do sądu decyzji. Niewątpliwie zaś brak dostatecznego wyjaśnienia – z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. – podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. (art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 K.p.a.) mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż stanowisko organu w tym zakresie nie poddaje się kontroli sądu. Zarzutu braku udziału w postępowaniu Komendy Wojewódzkiej Policji w L. sąd nie rozpatrywał, gdyż "Tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie brały udziału w postępowaniu" (zob. wyrok NSA z dnia 16 maja 2012 r., II OSK 1219140). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę wytyczne w zakresie wyjaśnienia faktu doręczenia adresatowi decyzji z dnia [...] grudnia 1978 r., wpływu tych ustaleń na rozstrzygnięcie nadzorcze oraz właściwego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Ponieważ obydwie "nowe" okoliczności, o jakich była tu mowa, nie były przedmiotem rozpoznania w decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r., zaszła konieczność uchylenia obydwu decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji, tak aby strona miała możliwość dwukrotnego rozpatrzenia sprawy. Mając to wszystko na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz na podstawie art. 152 p.p.s.a, sąd orzekł jak w sentencji.