III SA/Gl 395/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2020 r. sprawy ze skargi J. O. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy uchyla zaskarżone postanowienie. UZASADNIENIE Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach postanowieniem z [...] r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia J. O.(strona, skarżąca), utrzymał w mocy postanowienie nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w R. z [...] r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. W podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej K.p.a.). W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że skarżąca została zwolniona ze służby w Policji z dniem [...] r. i żąda wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Postanowieniem z [...] r. nr [...] Komendant Miejski Policji w R. w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że w sprawie zachodzi przesłanka w postaci innej usprawiedliwionej przyczyny uniemożliwiającej wszczęcie przedmiotowego postępowania- tj. brak podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Gdyż w stanie prawnym istnieje luka, która uniemożliwia ustalenie wysokości należnego policjantowi ekwiwalentu i jego wypłatę. W zażaleniu na to postanowienie skarżąca wniosła o jego uchylenie, zarzucając naruszenie 7, art. 8 K.p.a. i art. 114 ustawy o Policji w zw. z art. 66 ust. 2 . Konstytucji RP. Zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, argumentując, że 6 listopada 2018 r. w Dzienniku Ustaw (poz. 2102) ogłoszony został wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt. K 7/15, w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że "art. 115 a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 oraz z 2018 r., poz. 106, 138, 416, 650, 730,1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala się wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zadanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Ponadto orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie badania zgodności art.115 a ustawy o Policji z art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W treści wskazanego wyroku Trybunał wprost wyjaśnił, że art. 115 a ustawy o Policji w zakwestionowanym zakresie normuje sposób ustalenia wysokości świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy w sytuacji, gdy funkcjonariusz zostaje zwolniony ze służby. Zdaniem organu w konsekwencji powstała luka w systemie prawnym, która wobec obowiązku działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.), uniemożliwia ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego. Sytuacja taka będzie miała miejsce aż do czasu ustanowienia przez ustawodawcę przepisu prawa, w którym wskazane zostanie, jak należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy (koniecznym będzie przyjęcie danego wskaźnika tych przeliczeń). Ponadto organ zauważył, że nie kwestionuje uprawnienia strony do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Jednakże organy Policji zobowiązane są przestrzegać konstytucyjnej zasady legalizmu, zgodnie z którą organ może czynić tylko tyle ile pozwalają mu obowiązujące przepisy prawa. W skardze do sądu administracyjnego strona wniosła o uchylenie postanowienia organu odwoławczego, zarzucając: naruszenie art. 7, art. 8 k.p.a oraz art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji w związku z orzeczeniem TK z dnia 30 października 2018r sygn. akt K 7/15 mocą którego stwierdzono niezgodność art. 115 a ustawy o Policji z art. 66 ust. 2 w zw. z art.31 Konstytucji RP . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Rozważania w sprawie należy poprzedzić wyjaśnieniem, że będąca przedmiotem skargi sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2018 poz.1302, dalej "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Do takiej kategorii rozstrzygnięć należy zaliczyć zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Miejskiego Policji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania skarżącej ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Podstawę prawną zaskarżonych rozstrzygnięć stanowił art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z którym: "Gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". Ustawodawca określił zatem dwie podstawy odmowy wszczęcia postępowania: brak przymiotu strony odniesiony do podmiotu wnoszącego określone żądanie i inne uzasadnione przyczyny. Skarżący jest stroną tego postępowania, więc z przyczyn ściśle jego dotyczących odmowa wszczęcia postępowania nie mogła nastąpić. Druga z przesłanek odmowy sprowadza się natomiast do tego czy jest to przyczyna uzasadniona okolicznościami istniejącymi poza tym podmiotem. Jest to więc kwestia leżąca w sferze ocen organu administracyjnego choć zaistnienie takiej/takich okoliczności skutkuje odmową wszczęcia postępowania administracyjnego ("postępowanie nie może być wszczęte"). W ocenie organu "inną przyczyną" uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania jest luka prawna powstała na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, uniemożliwiająca wszczęcie postępowania w sprawie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. W rozpatrywanej sprawie okolicznością bezsporną jest to, że wyrokiem z 30 października 2018 r. o sygn. akt K 7/15 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Poza sporem jest również to, że do chwili obecnej stwierdzony jako "niekonstytucyjny" współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta nie został zastąpiony ustawowo innym ułamkiem, zastosowanym w ustawach dotyczących funkcjonariuszy innych służb mundurowych. W zaistniałych okolicznościach rozstrzygnąć zatem należało, czy opisany powyżej brak interwencji ustawodawcy w zakresie zastąpienia "niekonstytucyjnego" współczynnika ułamkowego 1/30 miesięcznego uposażenia policjanta nową regulacją wskazującą sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, rzeczywiście uniemożliwia wyliczenie i wypłacenie takiego świadczenia skarżącemu, jak twierdzą organy, czy też da się taką kwotę wyliczyć, a tym samym zasadne jest wszczęcie w tym zakresie postępowania, o co wnioskuje skarżąca. Rozstrzygając tak zarysowany spór Sąd podzielił stanowisko skarżącej, że brak nowych przepisów zastępujących niekonstytucyjny przelicznik 1/30 uposażenia innym przelicznikiem w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, nie stanowi przeszkody do wszczęcia postępowania, w przedmiocie wyliczenia i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Przypomnieć należy, że mocą wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzona została niekonstytucyjność przepisu art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie dotyczy jednak, co istotne z punktu widzenia okoliczności przedmiotowej sprawy, przepisu art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji i wynikającego z jego treści uprawnienia zwalnianego policjanta do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe. Orzeka o zakresowej niekonstytucyjności sposobu naliczania ekwiwalentu, przy czym z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wprost wynika sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy (a nie jeden dzień kalendarzowy miesiąca), gdyż urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela przy tym stanowisko prezentowane w ostatnim czasie przez sądy administracyjne, dotyczące możliwości przyznania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy bez konieczności podejmowania przez ustawodawcę działań o charakterze legislacyjnym na skutek cyt. wyroku Trybunału Konstytucyjnego. (por. m.in. wyroki WSA: z 23 maja 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 189/19, z 30 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 314/19 oraz wyrok NSA z 13 października 2020 r. sygn.. akt I OSK 557/20, publ.: CBOSA). W cytowanych powyżej orzeczeniach sądy stanęły na stanowisku, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest utrata z dniem 6 listopada 2018 r. mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji ale tylko w zakresie, w jakim ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego jako orzeczenie zakresowe nie powoduje utraty mocy obowiązującej całego art. 115a ustawy o Policji. Przepis ten nadal obowiązuje z tym, że należy traktować go jako pozostający w sprzeczności z Konstytucją RP, ale tylko w granicach określonych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W pozostałym zakresie przepis należy stosować i interpretować zgodnie ze wskazówkami przedstawionymi przez Trybunał Konstytucyjny. Zatem uzasadnienie przytoczonego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego wskazuje wprost sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. W konsekwencji przyjąć należy, że obecnym stanie prawnym brak jest jakichkolwiek przeszkód do merytorycznego rozpoznania sprawy o przyznanie byłemu policjantowi ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w oparciu o art. 115a ustawy o Policji interpretowany w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Powyższe skutkuje z kolei brakiem podstaw do odmowy wszczęcia postępowania z uwagi – jak określiły to organy – na istniejącą lukę prawną. Z podanych względów rację należy zatem przyznać skarżącej, że organy Policji wadliwie zastosowały w okolicznościach przedmiotowej sprawy art. 61a § 1 K.p.a w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.