II OSK 1532/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia NSA Stanisław Nowakowski Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Parafii [...] w Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Lu 463/04 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy decyzję Starosty Zamojskiego z dnia [...] maja 2004 r. udzielającą Parafii Rzymskokatolickiej [...] w Ż. pozwolenia na budowę cmentarza parafialnego na działce położonej w Ż., oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją projektową sporządzoną przez T. H. i C. D.. Organy stwierdziły, że wniosek inwestora został złożony w okresie ważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] października 2003 r. a projekt budowlany spełnia wymogi określone w art. 34 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Zdaniem organu, nie znajduje prawnego uzasadnienia nakładanie na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Jednakże szczególny charakter inwestycji stał się podstawą do sformułowania w uzasadnieniu decyzji stwierdzenia o nałożeniu na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie przy zamiarze przystąpienia do użytkowania cmentarza przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Wymienione decyzje zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie właścicielka nieruchomości położonej obok projektowanego cmentarza, A. W.. Zarzuciła ona naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2000 r. Nr 23, poz. 295) przez zaprojektowanie cmentarza bez koniecznego urządzenia na nim domu pogrzebowego albo kostnicy. Skarżąca zarzuciła następnie naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 36 ust. 1 pkt 5 prawa budowlanego przez brak w osnowie decyzji nałożenia bezwzględnego obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. W związku z tym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Zamojskiego z dnia [...] maja 2004 r., orzekł, że decyzje te nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku i zasądził od Wojewody Lubelskiego na rzecz skarżącej 500 zł kosztów postępowania. Sąd stwierdził w uzasadnieniu wyroku, iż budowa cmentarza może być realizowana na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego po uprzednim uzyskaniu pozwolenia na budowę. Za uzasadnione uznał Sąd zarzuty skargi kasacyjnej, w szczególności dotyczący naruszenia art. 5 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) przez zaprojektowanie cmentarza bez domu przedpogrzebowego albo kostnicy, który to wymóg wynika w sposób bezwzględny z przepisów prawa. Stwierdził, że skarga trafnie zarzuciła naruszenie przepisu art. 36 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 55 pkt 3 prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od dnia 31 maja 2004 r. przez nienałożenie na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie cmentarza, mimo że projekt budowlany przewiduje etapową realizację inwestycji. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny z urzędu podniósł szereg naruszeń prawa materialnego zaskarżoną decyzją, polegających na: – braku odrębnego projektu zagospodarowania cmentarza zielenią, zalecanego w raporcie o oddziaływaniu na środowisko, a także brak wskazanego w tym raporcie wyprofilowania podłużnego spadku głównej drogi komunikacyjnej oraz wykonania drenażu w rejonie parkingu, zapobiegającego spływowi wód na teren sąsiedni – co naruszyło art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego; – braku wymaganej przepisem art. 1 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych zgody właściwego inspektora sanitarnego na urządzenie cmentarza, co naruszyło art. 35 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego; – nieuwzględnieniu w decyzji aneksu do projektu budowlanego i w następstwie tego dopuszczenie do sprzeczności graficznej części tego projektu z jego częścią opisową oraz naruszenie art. 34 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego i § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministrów Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska oraz Zdrowia i Opieki Społecznej z 20 października 1972 r. w sprawie urządzania cmentarzy, prowadzenia ksiąg cmentarnych oraz chowania zmarłych (Dz.U. Nr 47, poz. 299 ze zm.) przez niezgodne z tymi przepisami oznaczenie pól grzebalnych oraz grobów; – przyjęciu niezgodnych z § 7 ust. 1 i § 9 wymienionego rozporządzenia technicznych wymogów grobów na cmentarzu; – braku obowiązku wyłączenia z eksploatacji studzien w obszarze oddziaływania cmentarza, co narusza przepisy § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. Nr 52, poz. 315) w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 34 ust. 3 pkt 3 prawa budowlanego; – nieuwzględnieniu w projekcie budowlanym opisu dostępności dla osób niepełnosprawnych, jako elementu obligatoryjnie wymaganego (art. 34 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego). Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził następnie, iż przedłożone uzgodnienia i opinie nie realizują wymogu przewidzianego w art. 35 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1 i art. 32 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, skoro wszystkie one zostały powzięte przed złożeniem przez inwestora aneksu do projektu budowlanego z dnia [...] maja 2004 r., a więc dotyczyły innego w swej treści projektu niż wnioskowany w ostatecznym kształcie przez inwestora. W końcu Sąd zauważył, że decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2004 r. dokonująca uzgodnień w zakresie zachowania wymagań dotyczących ochrony środowiska nie została doręczona wszystkim stronom postępowania administracyjnego, a organ prowadzący to postępowanie nie ustalił w sposób wyczerpujący i niebudzący wątpliwości grona osób władających działkami położonymi w strefie ograniczonego użytkowania o numerach 769, 764/7 i 887. Ze względu na wymienione uchybienia Sąd I instancji na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i b/ oraz art. 135 i 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) uwzględnił skargę. Wymieniony wyrok zaskarżyła skargą kasacyjną Parafia Rzymskokatolicka [...] w Ż.. Wyrokowi temu zarzuciła naruszenie prawa procesowego – to jest: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/, b/ p.p.s.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest: art. 34 ust. 1 pkt 1, art. 34 ust. 3 pkt 1 i 2, art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 i 3, art. 36 ust. 1 pkt 5 oraz art. 55 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.); – art. 1 ust. 3 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2000 r. Nr 23, poz. 295 ze zm.); – § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. z 1959 r. Nr 52, poz. 315); – § 3 ust. 2, § 7 ust. 1, § 9 i § 12 rozporządzenia Ministrów Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska oraz Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 20 października 1972 r. w sprawie urządzania cmentarzy, prowadzenia ksiąg cmentarnych oraz chowania zmarłych (Dz.U. z 1972 r. Nr 47, poz. 299 ze zm.). Uzasadniając postawione zarzuty autor skargi kasacyjnej zakwestionował zarówno ustalenia jak i prawne oceny zawarte w zaskarżonym wyroku. W związku z tym zażądał uchylenia tego wyroku, oddalenia skargi A. W. i zasądzenia od niej na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedziach na skargę kasacyjną A. W. wniosła o jej oddalenie zaś grupa mieszkańców wsi Ż. o jej uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej tylko w części można uznać za uzasadnione. Częściowe bowiem ustalenia z zaskarżonego wyroku co do naruszenia w postępowaniu administracyjnym przepisów prawa materialnego są uzasadnione. Przede wszystkim Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie uznał, iż wynikający z art. 5 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych i z przepisu § 12 rozporządzenia Ministrów Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska oraz Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 20 października 1972 r. w sprawie urządzenia cmentarzy obowiązek budowy na nowo powstających cmentarzach domu przedpogrzebowego lub kostnicy ma charakter normatywny a nie – jak podnosi skarżąca Parafia – wyłącznie postulatywny. Wykładnia wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, iż na każdym cmentarzu musi być dom przedpogrzebowy lub kostnica w celach szczegółowo wskazanych w art. 5 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Obowiązku tego nie znoszą okoliczności wskazywane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, kwestionujące celowość budowy takiego budynku na cmentarzu w Ż.. Skarżąca Parafia wskazała przy tym, iż z faktu niezrealizowania domu przedpogrzebowego lub kostnicy nie wynika, że obiekty takie nie powstaną w przyszłości. Trafne jest jednak stanowisko z zaskarżonego wyroku, iż realizacja cmentarza na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego nieprzewidującego w ogóle budowy takiego obiektu budowlanego narusza przepisy art. 5 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych i art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane wymagającego zgodności projektu budowlanego i projektu zagospodarowania terenu z obowiązującymi przepisami. Zasadnie też stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny, że w sytuacji gdy projekt budowlany przewiduje etapową realizację inwestycji obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego było wnikliwe zbadanie i rozważenie potrzeby nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Obowiązek taki wynika z art. 36 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 55 pkt 3 prawa budowlanego i w sprawie nie został zastosowany. Skarga kasacyjna nie zakwestionowała skutecznie wskazanego stanowiska WSA co do naruszenia podanych przepisów. Nie podważyła też ustaleń Sądu I instancji dotyczących tego, że wobec uzupełnienia projektu budowlanego cmentarza późniejszym aneksem wcześniejsze uzgodnienia i opinie nie realizują wymogu przewidzianego w art. 35 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 33 ust. 2 pkt 1 i art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, skoro zostały one powzięte przed złożeniem aneksu do projektu budowlanego z dnia [...] maja 2004 r. Słuszne jest więc stanowisko, iż wymienione działania właściwych organów dotyczyły innego projektu niż wnioskowany w ostatecznym kształcie przez inwestora dla zrealizowania projektowanego cmentarza. Wadliwy był też brak pełnej synchronizacji graficznej i opisowej części projektu budowlanego zmienionej aneksem i nieuwzględnienie tego w zaskarżonej decyzji. W końcu należy też podzielić zastrzeżenia Sądu I instancji co do przebiegu postępowania administracyjnego i co do braku wyczerpujących i niebudzących wątpliwości ustaleń co do grona osób władających nieruchomościami położonymi w strefie ograniczonego użytkowania, spowodowanej budową cmentarza. Wymienione wyżej uchybienia i związane z tym naruszenia prawa uzasadniały uchylenie zaskarżonych decyzji administracyjnych zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione. Wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w aktach sprawy administracyjnej znajduje się wymagane prawem uzgodnienie budowy cmentarza z Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w Zamościu (decyzja z [...] kwietnia 2004 r. nr [...]). Zawarta w raporcie o oddziaływaniu na środowisko sugestia, by w ciągu 2-3 lat opracować odrębny projekt zagospodarowania cmentarza zielenią nie jest na tyle stanowcza, by jej dotychczasowe niewykonanie uznać za naruszenie prawa, szczególnie w sytuacji gdy w zatwierdzonym projekcie oznaczony jest pas niskiej zieleni izolacyjnej. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wydają się też być uzasadnionymi pozostałe stwierdzenia Sądu I instancji dotyczące zaprojektowania przedmiotowego cmentarza z naruszeniem przepisów § 3 ust. 1, § 7 ust. 1 i § 9 powoływanego wyżej rozporządzenia z 20 października 1972 r. w sprawie urządzenia cmentarzy. Głębokość grobów piętrowych w projekcie została określona na 3,28 m, w tym poduszka denna z piasku 0,8 m, co powoduje, że odpowiadają one wymogom z § 7 rozporządzenia wykonawczego. Wymóg jednokierunkowego spadku dna grobu nie dotyczy grobów o dnie z ziemi, lecz tylko o dnie umocnionym. Zarzut co do nieprawidłowego wyprofilowania głównej drogi komunikacyjnej oraz braku urządzenia spadku wód opadowych nie został przekonywująco uzasadniony. Nieprawidłowe – zdaniem WSA – pozostawienie studzien w pasie 150 m od cmentarza odnosi się tylko do sytuacji przejściowej związanej z budową cmentarza nie oznacza trwałego pozostawienia ich, tym bardziej że we wsi Ż. w najbliższym czasie ma być zbudowany wodociąg. Wreszcie nie można mówić o naruszeniu art. 34 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego, skoro na zaprojektowanym cmentarzu nie przewiduje się żadnych barier architektonicznych utrudniających dostęp osobom niepełnosprawnym. Stwierdzenie niezasadności części zarzutów Sądu I instancji podniesionych w stosunku do zaskarżonych decyzji nie podważa jednak zasadności zaskarżonego wyroku, skoro Sąd ten stwierdził inne naruszenia prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy i naruszenia przepisów regulujących postępowanie, które mogły mieć taki wpływ. Zaskarżony wyrok odpowiada więc prawu, co skutkuje oddalenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.