I OSK 1881/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) Sędziowie Irena Kamińska NSA Jacek Hyla Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2006r. sygn. akt I SA/Wa 1976/05 w sprawie ze skargi [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia mienia Skarbu Państwa przez Gminę K. oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1976/05, oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w Warszawie Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w K., na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] Nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nabycia mienia Skarbu Państwa przez Gminę K. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Zaskarżoną decyzją Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody M. z dnia [...] Nr [...], stwierdzającą nabycie przez Gminę K. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej K., w obrębie Nr [...], jako działka Nr [...], objętej księgą wieczystą NR [...]. W uzasadnieniu decyzji Organ odwoławczy stwierdził, iż postępowanie w niniejszej sprawie toczy się w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), a zatem przepisy ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego [...] (Dz. U. Nr 84, poz. 948), w tym między innymi jej art. 34a, które weszły w życie po dniu 27 maja 1990 r., mogą dotyczyć wyłącznie mienia stanowiącego aktualnie własność ogólnonarodową (państwową), komunalizowanego w trybie art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., czyli decyzjami konstytutywnymi, a nie mogą odnosić się do mienia już skomunalizowanego z mocy art. 5 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, gdyż mienie to już w dniu 27 maja 1990 r. stało się mieniem komunalnym i od tej daty nie jest już mieniem państwowym. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podniosła, że organem założycielskim dawnego przedsiębiorstwa państwowego [...] nie byt żaden z organów wymienionych w art. 5 ust. 1 lub ust. 2 (także w ust. 3) tzw. ustawy komunalizacyjnej. Z tego powodu ustalenie, że w dniu 27 maja 1990 r. określone mienie państwowe "należało do" przedsiębiorstwa [...], wyłączało komunalizację tego mienia. Przeciwne zaś ustalenie, prowadziło jak w niniejszej sprawie, do komunalizacji takiego mienia. [...] Spółka Akcyjna złożyła skargę na powyższą decyzję zarzucając naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 136 oraz art. 107 § 1, art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. oraz art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]" oraz wnosiły o jej uchylenie w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wojewody M. z dnia [...]. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że mienie to nie podlega komunalizacji z mocy prawa. Gminy zgodnie z treścią art. 5 pkt. 4 ustawy komunalizacyjnej mogły uzyskać prawo do tych nieruchomości na podstawie konstytucyjnej decyzji właściwego wojewody. W odniesieniu do przedsiębiorstwa państwowego [...], funkcję organu założycielskiego, zgodnie z art. 46 ust. 2 obowiązującej w dniu 27 maja 1990 r. ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "[...]" (Dz. U. z 1989 r. Nr 26, poz. 138) wykonywał Minister Transportu Żeglugi i Łączności. Na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 powołanej wyżej ustawy, mienie [...] stanowiło wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, a w skład tego mienia wchodziły środki nabyte przez [...] w toku jego dalszej działalności. A zatem nieruchomości należące do przedsiębiorstwa państwowego, podległego naczelnemu organowi administracji, pozostawały w jego dyspozycji, nie były zatem mieniem należącym do rad narodowych. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że komunalizacja mienia ogólnonarodowego (państwowego) na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (...) nastąpiła z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r., a decyzja komunalizacyjna, która potwierdza jedynie przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę, ma charakter deklaratoryjny. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu jej wejścia w życie z mocy prawa mieniem właściwych gmin, jeżeli dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) stanowi, że mienie ogólnonarodowe, o którym mowa w art. 5 ust. 1-3, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli należy do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnonarodowym, a zatem jeżeli przedsiębiorstwo państwowe posiadało tytuł prawny, komunalizacja nie następuje. "Należenie" do przedsiębiorstwa państwowego, które miałoby wykluczać komunalizację, musi być udokumentowane tytułem prawnym tego przedsiębiorstwa do składników mienia ogólnonarodowego. Brak takiego udokumentowania oznacza, że dana nieruchomość nie należała w rozumieniu art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej do przedsiębiorstwa. Decydujące znaczenie - wskazał Sąd - mają dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy - tj. 27 maja 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 powołanej ustawy, dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź 3) umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie z art. 87 ust. 2 wskazanej wyżej ustawy z 1985 r. zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste, nie mogło powstać z sposób dorozumiany. Stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami (...) państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z 1985 r. - w myśl art. 87 ust. 1 - przekształcało się w prawo zarządu. Sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu tego prawa. Grunty takie mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem, był według ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Tak więc - w ocenie Sądu - brak jest podstaw do przyjęcia, jak twierdzi skarżący, że nieruchomość nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, gdyż należała do przedsiębiorstwa państwowego [...]. Jednocześnie Sąd powołał się na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r. w sprawie 13/91 (OTK 1992, nr 2, poz. 37), gdzie stwierdzono, iż termin normatywny "należące do" użyty w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), w odniesieniu do nieruchomości stanowiących mienie ogólnonarodowe (państwowe) będących w dyspozycji przedsiębiorstw państwowych oznacza w tym przepisie, że przedsiębiorstwa te wykonywały w stosunku do tych nieruchomości różnego rodzaju uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym, co nie wyłącza, że grunty będące w zarządzie przedsiębiorstw państwowych ( nie stanowiące ich własności) z punktu widzenia uprawnień administracyjnych charakterze władczym "należały" do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które wykonywały uprawnienia władcze w stosunku do wymienionych wyżej gruntów. Zdaniem Sądu prawidłowe jest stanowisko Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, że skoro postępowanie w niniejszej sprawie toczy się w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (...), to przepisy ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego [...], w tym między innymi jej art. 34a, które weszły w życie po dniu 27 maja 1990 r., mogą dotyczyć wyłącznie mienia stanowiącego aktualnie własność ogólnonarodową (państwową), komunalizowanego w trybie art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. czyli decyzjami konstytutywnymi, a nie mogą odnosić się do mienia już skomunalizowanego z mocy art. 5 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, gdyż mienie to już w dniu 27 maja 1990 r. stało się mieniem komunalnym i od tej daty nie jest już mieniem państwowym. Z akt administracyjnych wynika, że przedmiotowa działka gruntu stanowiła bezpośrednio przed dniem 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa oraz należała wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego -oznacza to przy braku przesłanek wyłączeniowych, że stała się z tym dniem z mocy prawa mieniem Gminy i utraciła charakter mienia ogólnonarodowego (państwowego). Jak stwierdził Sąd pierwszej instancji nie ma racji skarżący podnosząc, że jeżeli postępowanie o stwierdzeniu użytkowania zostało wszczęte przed komunalizacją, jedynie decyzja rozstrzygająca to postępowanie pozwala na wszczęcie postępowania komunalizacyjnego. Art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. nie stanowią bezwzględnej przesłanki negatywnej komunalizacji, na co powołuje się skarżący. [...] zaś nie może wylegitymować się dokumentem potwierdzającym jej prawo zarządu nieruchomością. [...] S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w K. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, poprzez błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie przepis ten ma zastosowanie, gdyż zdaniem Sądu spełnione są przesłanki przewidziane tym przepisem do nabycia przez Gminę K. prawa własności dla nieruchomości kolejowych, pomimo wystąpienia przesłanek negatywnych komunalizacji; 2) naruszenie przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego mające wpływ na wydane orzeczenie, a w szczególności jakim celom służyła nieruchomość. W związku z powyższym strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Spółki kosztów postępowania "za drugą instancję według norm przepisanych". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż skoro art. 34a ustawy o komercjalizacji przedsiębiorstwa państwowego [...] dotyczy gruntów, o których mowa w art. 34 tej ustawy, a jednocześnie, jak stwierdził Trybunał, rozwiązanie przyjęte w art. 1 pkt 19 ustawy nowelizującej (art. 34a ustawy o komercjalizacji przedsiębiorstwa państwowego [...]), odnosi się do postępowań o przekazaniu mienia gminom, wyłącznie w oparciu o unormowania art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej, nie dotyczy natomiast niezakończonych postępowań komunalizacyjnych, które zostały wszczęte na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, tj. w przypadkach komunalizacji z mocy prawa - zatem art. 34 ustawy o komercjalizacji przedsiębiorstwa państwowego [...], w odniesieniu do gruntów objętych ustawą komunalizacyjna, będzie miał zastosowanie jedynie do przypadków określonych w art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej - pod warunkiem, iż grunty te nie zostały przekazane gminie, na jej wniosek, przed dniem wejścia w życie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]". Przyjęta ponadto przez Wojewódzki Sad Administracyjny interpretacja, iż wszelkie grunty "nienależące" (niepozostające w zarządzie [...] na dzień 27 maja 1990 r.) "należały" do rad narodowych i terenowych organów administracji rodzi w istocie skutek , iż art. 34, 34a ustawy o komercjalizacji stają się przepisami pustymi - niemającymi zastosowania. Wszak jak podnosi Sąd pierwszej instancji, co należy ponownie podkreślić, dokumenty wykazujące, iż przedsiębiorstwu [...] służy prawo zarządu do nieruchomości stanowi negatywną przesłankę komunalizacji, co oznacza , iż [...] z mocy art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stało się użytkownikiem wieczystym nieruchomości z mocy prawa na dzień 5 grudnia 1990 r., a zatem w innej dacie niż wynikająca z art. 34 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji Przedsiębiorstwa Państwowego "[...]". Zdaniem skarżącej Spółki stan posiadania nieruchomości wykazujący, iż nieruchomość służyła realizacji zadań publicznych, przesądza o fakcie wystąpienia negatywnej przesłanki komunalizacyjnej art. 11 ust. 1 pkt. 1, ustawy wprowadzającej przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych. Tym samym mienie to nie utraciło charakteru mienia ogólnonarodowego i jako pozostające w dniu 27 maja 1990 r. własnością Skarbu Państwa, mogło zostać przekazane Gminie na jej wniosek, w trybie przewidzianym art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej. Tym bardziej, iż jak stanowi art. 5 ust. 3 gminom może zostać przekazane mienie ogólnonarodowe służące użyteczności publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, iż stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania sądowego. W związku z tym Sąd nie posiada kompetencji do precyzowania czy uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej i jej prawidłowe sformułowanie, poprzez wskazanie m.in. przepisów, które zostały naruszone, determinuje zakres kontroli orzeczenia Sądu pierwszej instancji. Ponieważ w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności, o których stanowi art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sad Administracyjny rozpoznał skargę zgodnie z przedstawionymi zarzutami. Jednakże zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, nie może zostać rozpatrzony, bowiem skarżący nie wskazał jakie konkretnie przepisy naruszył Sąd pierwszej instancji. Przepisy te nie zostały wskazane ani w podstawach skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu. W tej sytuacji zarzut ten pozostaje poza oceną Sądu drugiej instancji. Odnośnie naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) należy stwierdzić, iż zarzut ten nie jest zasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał bowiem właściwej wykładni i prawidłowo go zastosował. Ze stanu faktycznego jednoznacznie wynikało, iż Przedsiębiorstwo nie legitymowało się tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości. Nie dysponowało prawem zarządu w formie przewidzianej w obowiązujących na dzień 27 maja 1990 r. przepisach, co w sposób szczegółowy przedstawił Sąd pierwszej instancji, przywołując stosowne przepisy, a także wykładnię dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie zachodzą przesłanki negatywne komunalizacji, określone w art. 11 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. stanowiącym, że składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych, należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Oczywistym jest, iż wykonywane przez przedsiębiorstwo państwowe [...] zadania nie należą do właściwości organów administracji rządowej, władzy państwowej ani sądów. Fakt, iż organem założycielskim Przedsiębiorstwa był minister nie oznacza, że wykonywane przez nie zadania należą do właściwości organów administracji rządowej. W związku z tym w stanie niniejszej sprawy nie zachodziły przesłanki wyłączające komunalizację. Takie wyłączenie nie jest również możliwe w trybie art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]", który to przepis wyłącza komunalizację, zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r. w sprawie K 30/03, jedynie mienie określone w ust. 3 i 4 art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Natomiast w niniejszej sprawie komunalizacja nastąpiła z mocy prawa stosownie do ust. 1 pkt 1 art. 5. W związku z tym nie mogą mieć znaczenia rozważania zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, dotyczące praktycznego znaczenia art. 34 ww. ustawy o komercjalizacji przy przyjętym przez Trybunał Konstytucyjny stanowisku co do zakresu wyłączeń mienia z możliwości komunalizacji. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych postaw, na mocy art. 183 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.