I OSK 860/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon sędzia del. WSA Maciej Dybowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2030/11 w sprawie ze skargi T. D. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do lokalu mieszkalnego 1/ oddala skargę kasacyjną; 2/ zasądza od T. D. na rzecz Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej kwotę 120 zł (sto dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 stycznia 2012 r. II SA/Wa 2030/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. D. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] lipca [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (dalej Prezes WAM) decyzją z dnia [...] lipca [...] r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej ([j.t.] Dz. U. z 2010 r. nr 206, poz. 1367, dalej ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych bądź u.z.S.Z.) i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 28, poz. 143), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. z dnia [...] marca [...] r. nr [...] odmawiającą przyznania prawa do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. na rzecz T. D. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Major Z. D. na podstawie decyzji przydziału osobnej kwatery stałej z dnia [...] lipca [...] r. nr [...] otrzymał lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w W. Przy ustalaniu należnej powierzchni mieszkalnej uwzględniono żonę S. D. i dwoje dzieci T. i G. Z. D. zmarł dnia [...] lutego [...] r. Po ustaleniu, że żona Z. D. – S. D. również nie żyje oraz, że żona T. D. i mąż G. J. posiadają inne lokale mieszkalne, organ I instancji pismem z dnia [...] lutego [...] r. zawiadomił T. D. i G. J. o wszczęciu postępowania w sprawie zwolnienia lokalu przy ul. [...] m. [...] w W. W odpowiedzi na to zawiadomienie T. D. w piśmie z dnia 6 marca 2002 r. wniósł o zmianę przydziału lokalu mieszkalnego w ten sposób, by jako jego najemcę wpisać jego jako członka rodziny zmarłego żołnierza zawodowego. T. D. skierował też wniosek do Dyrektora Oddziału Terenowego nr 8 WAM w W. (dalej Dyrektor Oddziału Terenowego) o zawarcie umowy najmu spornego lokalu z nim i z jego siostrą G. J. Wniosek ten został podpisany tylko przez T. D. Dyrektor Oddziału Terenowego pismem z dnia 18 marca 2002 r. poinformował T. D., że w świetle art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. nr 86, poz. 433 ze zm.) obowiązany jest wraz z siostrą przekazać do dyspozycji Agencji omawiany lokal. Dnia 24 kwietnia 2002 r. Dyrektor Oddziału Terenowego wystąpił do Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi z pozwem o orzeczenie eksmisji T. D. i G. J. z lokalu przy ul. [...] m. [...]. Pozew ten został odrzucony postanowieniem Sądu z dnia 22 listopada 2002 r. I C 526/02. Dnia 17 kwietnia 2001 r. T. D. i jego żona E. M. zawarli umowę (akt notarialny Rep. A 3138/2001), którą wyłączyli obowiązującą ich od dnia zawarcia małżeństwa (21.07.1995 r.) wspólność ustawową małżeńską, a Sąd Okręgowy w Warszawie wyrokiem z dnia 18 lipca 2002 r. VI C 628/02 rozwiązał przez rozwód związek małżeński T. D. i E. M.. Pismem z dnia 5 lipca 2007 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. (dalej Dyrektor Oddziału Regionalnego) zawiadomił T. D. i G. J. o wszczęciu postępowania w trybie art. 37a ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP ([j.t.] Dz. U. z 2005 r. nr 41, poz. 398 ze zm.) w związku z zajmowaniem lokalu bez tytułu prawnego. Dnia 30 lipca 2007 r. T. D. złożył pisemne oświadczenie, że nie ma tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego, nie zawarł związku małżeńskiego i że jego jedynym miejscem zamieszkania jest lokal mieszkalny przy ul. [...] w W. Decyzją z dnia [...] sierpnia [...] r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W., na podstawie art. 37a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, zobowiązał T. D. i G. J. do opróżnienia lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w W. i uiszczenia należnych opłat i odszkodowań. Na skutek wniesionego odwołania przez T. D., Prezes WAM decyzją nr [...] uchylił decyzję z dnia [...] sierpnia [...] r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w pierwszej kolejności należało rozpoznać wniosek strony z dnia 6 marca 2002 r. o uregulowanie stanu prawnego lokalu przy ul. [...] w W. Dnia [...] października [...] r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. wydał decyzję nr [...], na podstawie m. in. art. 23 ust. 1a i 1b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw, w której odmówił wydania T. D. i G. J. decyzji o prawie zamieszkiwania w spornym lokalu mieszkalnym. Na skutek wniesionego odwołania przez T. D., Prezes WAM decyzją z dnia [...] grudnia [...] r. nr [...], uchylił decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. z dnia [...] października [...] r. w części orzekającej o odmowie wydania G. J. decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w W. i umorzył postępowanie w tej sprawie, a w pozostałych częściach utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Na skutek złożonej przez T. D. skargi na ww. decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 września 2009 r. II SA/Wa 272/09 (dalej wyrok II SA/Wa 272/09) uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa WAM i utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego z dnia [...] października [...] r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że podstawowym obowiązkiem organu było wyjaśnienie, czy T. D. działał jedynie w imieniu własnym, gdy żądał przyznania tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, czy też i w jakim zakresie działał również w imieniu swej siostry G. J. Sąd zwrócił uwagę, że T. D. powoływał się na obowiązujące w dniu [...] lutego [...] r., to jest na dzień śmierci jego ojca, brzmienie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, który wszedł w życie w dniu 7 lutego 2001 r. i obowiązywał do dnia 22 sierpnia 2001 r. Z analizy ust. 4 tego przepisu wynika, że decyzja stwierdzająca nabycie przez uprawnione osoby prawa do kwatery ma charakter deklaratoryjny - jedynie potwierdza nabycie uprawnień wynikających z samego prawa. Sąd wskazał, że organ obowiązany jest do dogłębnego zbadania, czy z mocy prawa T. D. nabył prawo do przedmiotowego lokalu, czy też warunków do nabycia prawa nie spełniał. Dopiero po gruntownym ustaleniu, czy z mocy art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 13 lutego 2001 r., T. D. nabył prawo do przedmiotowego lokalu, czy też prawa tego nie nabył, należy przejść do analizy obowiązujących w dacie rozpatrywania sprawy uregulowań prawnych zawartych w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 116, poz. 1203 ze zm.). W szczególności rozważyć należy (w przypadku potwierdzenia uprawnień zainteresowanego z mocy art. 23), czy norma kolizyjna - art. 19 może mieć zastosowanie do nabycia uprawnień do lokalu z mocy samego prawa, czy też ogranicza się ona do nabycia tych uprawnień z mocy konstytutywnych decyzji administracyjnych. W związku z treścią powyższego wyroku, Dyrektor Oddziału Regionalnego rozpoznając ponownie sprawę, pismem z dnia [...] listopada [...] r. zwrócił się do T. D. z zapytaniem, czy składając wniosek o zawarcie umowy najmu lokalu, działał wyłącznie we własnym imieniu, czy także w imieniu swej siostry G. J. Organ I instancji zwrócił się nadto do Zespołu Zarządców Nieruchomości Oddział W. o przeprowadzenie wizji lokalnej i wywiadu środowiskowego w celu ustalenia, czy T. D. przebywa w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] m. [...] w W. i czy w stosunku do niego zachodzą przesłanki wymienione w art. 45 ust. 3 u.z.S.Z. Organ zwrócił się o rozpytanie sąsiadów, czy T. D. faktycznie zamieszkiwał w przedmiotowym lokalu razem z ojcem w chwili jego śmierci i czy w lokalu tym koncentrowało się jego życie. T. D. w odpowiedzi na wezwanie organu wyjaśnił, że składając wniosek o przyznanie tytułu prawnego do lokalu przy ul. [...] m. [...] w W., nie działał w imieniu siostry G. J., lecz wyłącznie w imieniu własnym. Poinformował ponownie, że w dniu [...] lutego [...] r., kiedy zmarł jego ojciec – Z. D., zamieszkiwał wraz z nim w ww. lokalu i tam był zameldowany. W protokole z wywiadu środowiskowego sporządzonego przez administratora budynku znalazło się stwierdzenie, że T. D. przebywał w chwili śmierci ojca w ww. lokalu i że nie zachodzą przesłanki z art. 45 ust. 3 u.z.S.Z. W trakcie postępowania organ ustalił, że T. D. i G. J. zameldowani są na pobyt stały w lokalu przy ul. [...] m. [...] w W. od dnia [...] września [...] r., dodatkowo G. J. zameldowana była na pobyt czasowy [...] lipca [...] r. do [...] lipca [...] r. w lokalu przy ul. [...] m. [...] w W. G. J. w pisemnym oświadczeniu z dnia [...] lutego [...] r. wyjaśniła, że jej brat T. D., składając wniosek o zawarcie umowy najmu lokalu przy ul. [...] m. [...] w W., działał w imieniu własnym i że faktycznie brat mieszka w tym lokalu od 1977 r. i w tym miejscu koncentruje się jego życie. Organ ustalił że Z. D., zmarły dnia [...] lutego [...] r., posiadał uprawnienia do emerytury wojskowej od dnia [...] maja [...] r. Decyzją z dnia [...] marca [...] r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego odmówił T. D. przyznania prawa do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zameldowane w lokalu dorosłe dzieci Z. D. – G. J. i T. D., według stanu na dzień śmierci ojca, nie posiadały uprawnień do wojskowej renty rodzinnej i pozostawały w związkach małżeńskich. Ówczesna żona T. D. dysponowała własnościowym prawo do lokalu mieszkalnego, a mąż G. J. dysponował lokalem własnościowym. Zniesienie wspólności majątkowej małżeńskiej między T. D. i E. M. nastąpiło już po śmierci Z. D. Organ I instancji podkreślił, że art. 23 ust. 2 pkt 2 u.z.S.Z. stanowił, że w razie śmierci emeryta lub rencisty, o którym mowa w ust. 1, prawo do kwatery nabywają wspólnie zamieszkali w kwaterze z żołnierzem, emerytem lub rencistą, w dniu jego śmierci, członkowie rodziny. Zgodnie z art. 23 ust. 3 prawo do kwatery, o którym mowa w ust. 2, dotyczy jednej wspólnej kwatery i przysługuje przez czas posiadania uprawnień do wojskowej renty rodzinnej. W oparciu o art. 41 ust. 3 zainteresowany obowiązany był do dobrowolnego zwolnienia zajmowanego lokalu. Organ wyjaśnił jednocześnie, że wezwał byłą żonę T. D. do złożenia wyjaśnień na temat zamieszkiwania strony w dniu śmierci jego ojca w przedmiotowym lokalu. E. M. odmówiła składania jakichkolwiek wyjaśnień w tej sprawie. Po wydaniu decyzji przez organ I instancji, dnia [...] kwietnia [...] r. wpłynął do akt sprawy z Zespołu Zarządców Nieruchomości Oddział W. protokół z wywiadu środowiskowego dotyczący lokalu przy ul. [...] m. [...] w W. W odwołaniu od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego T. D. zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 23 ust. 2 pkt 2 u.z.S.Z., w brzmieniu obowiązującym na dzień 13 lutego 2001 r., przez jego błędną interpretację, a także naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez niedopełnienie obowiązku zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i zaniechanie dokładnego wyjaśnienia sprawy. W odwołaniu T. D. wniósł na podstawie art. 75 i 78 § 1 k.p.a., o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków - swych sąsiadów z ul. [...]: D. M. (lokal nr [...]), M. P. (lokal nr [...]) i A. W. (lokal nr [...]) – na okoliczność: jego zamieszkiwania wraz z ojcem w lokalu przy ul. [...] m. [...]; że w tym lokalu koncentrowało się jego życie, a także zaliczenie w poczet materiału dowodowego protokołu z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego dnia [...] marca [...] r. Prezes WAM, w wyniku rozpoznania odwołania, decyzją z dnia [...] lipca [...] r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej ([j.t.] Dz. U. z 2010 r. nr 206, poz. 1367) i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 28, poz. 143), utrzymał w mocy decyzję [...] marca [...] r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. nr 86, poz. 433 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień śmierci Z. D., tj. [...] lutego [...] r., nie można stosować z pominięciem pozostałych ustępów tego artykułu. Jak stanowił art. 23 ust. 3 i 4 u.z.S.Z., według stanu na dzień [...] lutego [...] r., prawo do kwatery, o którym mowa w ust. 2, dotyczy jednej wspólnej kwatery i przysługuje przez czas posiadania uprawnień do wojskowej renty rodzinnej oraz że zachowanie lub nabycie uprawnień do kwatery stwierdza, w drodze decyzji administracyjnej, dyrektor oddziału terenowego Agencji na podstawie zaświadczenia o posiadaniu uprawnień, o których mowa w ust. 1 i 2, wydanego przez wojskowy organ emerytalny. Z brzmienia art. 23 ustawy obowiązującego w dniu śmierci Z. D. wynika zatem, że zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia to nie tylko zbadanie, czy T. D. w dniu śmierci swego ojca wspólnie z nim zamieszkiwał w lokalu przy ul. [...] m. [...] w W., ale również czy posiadał w tamtym czasie i obecnie posiada uprawnienia do wojskowej renty rodzinnej. Z informacji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w W. w piśmie z dnia [...] maja [...] r. nr [...] wynika, że T. D. na dzień [...] lutego [...] r. nie posiadał uprawnień do renty rodzinnej po zmarłym ojcu ppłk w st. spocz. Z. D. W tej sytuacji zbędne stały się ustalenia, o które zwracał się skarżący w odwołaniu, dotyczące jego wspólnego zamieszkiwania w dniu śmierci Z. D. w lokalu przy ul. [...] m. [...] w W. Z art. 78 § 1 k.p.a. wynika, że żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Uwzględniając treść art. 23 ust. 2-4 u.z.S.Z., w brzmieniu z dnia [...] lutego [...] r., wyjaśnienie okoliczności zamieszkiwania T. D. w lokalu przy ul. [...] m. [...] w W. przy uprzednim ustaleniu, że T. D. nie posiadał i nie posiada uprawnień do renty rodzinnej po zmarłym ojcu, nie ma znaczenia dla sprawy. Niezależnie od faktu, czy zamieszkiwał w podanym czasie w ww. lokalu i tak, nie uzyskawszy uprawnień do renty rodzinnej, nie byłby uprawniony do tego lokalu. Dodatkowo organ wskazał, że zgodnie z art. 41 ust. 3 u.z.S.Z., T. D., jako osoba inna niż wymieniona w art. 23 ust. 1 i 2 ww. ustawy zajmująca lokal mieszkalny w zasobach Agencji, był zgodnie z ówczesnymi przepisami obowiązany przekazać do dyspozycji WAM ten lokal w razie posiadania lub uzyskania przez osoby wymienione w ww. przepisach albo ich małżonków innego lokalu mieszkalnego. W dniu śmierci Z. D., małżonka T. D. – E. M. posiadała inny lokal mieszkalny, a między małżonkami na tę datę nie była orzeczona rozdzielność majątkowa. W ocenie organu, w sytuacji, gdy nie stwierdzono uprawnień T. D. z mocy art. 23 u.z.S.Z., brak podstaw do analizowania, czy norma kolizyjna z art. 19 ustawy zmieniającej z dnia 16 kwietnia 2004 r. dotyczy przypadków nabycia uprawnień z mocy samego prawa. Treść art. 23 u.z.S.Z. została zmieniona i w jego miejsce do dnia 30 czerwca 2010 r. obowiązywał przepis art. 23 ust. 1a i 1b ustawy zmieniającej z dnia 16 kwietnia 2004 r. Jednak na mocy art. 7 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 28, poz. 143) także przepis art. 23 ust. 1a-1c został uchylony. Również w świetle obecnie obowiązującego art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP brak byłoby podstaw do nabycia przez T. D. uprawnień do lokalu przy ul. [...] m. [...] w W. Dlatego też organ odwoławczy, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej, podzielił stanowisko organu pierwszej instancji. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. D. zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 23 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z dnia 26 lipca 1995 r.) w brzmieniu obowiązującym na dzień zgonu Z. D., tj. [...] lutego [...], w zw. z art. 9 pkt 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa (Dz. U. z dnia 23 stycznia 2001 r.) - przez jego błędną interpretację, polegającą na przyjęciu, że posiadanie uprawnienia do wojskowej renty rodzinnej było niezbędną przesłanką nabycia przez niego prawa do kwatery; 2. art. 41 ust. 3 w związku z art. 41 ust. 1 i 3 u.z.S.Z., w brzmieniu na dzień 13 lutego 2001 r., przez jego błędną interpretację, polegającą na przyjęciu, że jest "inną osobą" w rozumieniu tego przepisu, co skutkuje obowiązkiem przekazania do dyspozycji WAM zajmowanego przez niego lokalu mieszkalnego; 3. art. 8 ust. 2 ustawy z 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 25 lutego 2010 r.), przez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, mimo że przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Nadto zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 78 § 1 k.p.a. przez niedopełnienie obowiązku zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i zaniechanie dokładnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności przez zaniechanie przeprowadzenia dowodów z wywiadu środowiskowego, wizji lokalnej przedmiotowego lokalu i zeznań sąsiadów w charakterze świadków, a nadto wybiórcze potraktowanie dowodów, które organ sam przeprowadził; 2. art. 15 k.p.a. przez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przez zgromadzenie dowodów kluczowych dla uzasadnienia zaskarżonej decyzji i ustalenia stanu faktycznego, w oparciu o który została wydana decyzja dopiero przez organ odwoławczy. Z uwagi na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego, a także zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że Prezes WAM pominął w swym rozstrzygnięciu brzmienie art. 23 ust. 2 pkt 2 u.z.S.Z. w brzmieniu obowiązującym na dzień zgonu Z. D. ustalone na mocy art. 9 pkt 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa. Zgodnie z wprowadzoną zmianą w art. 23 ust. 2 u.z.S.Z. na końcu zdania skreślone zostały wyrazy "uprawnieni do wojskowej renty rodzinnej". Tym samym niewątpliwie, zgodnie z wolą ustawodawcy, posiadanie uprawnień do wojskowej renty rodzinnej przestało być przesłanką konieczną do nabycia przez członka rodziny prawa do kwatery. Takie było ratio legis tej nowelizacji, co oznacza, że od dnia jej wejścia w życie można było nabyć prawo do kwatery nie posiadając wojskowej renty rodzinnej. Skarżący zaznaczył, że jest synem Z. D. – emeryta wojskowego, a zatem w rozumieniu ustawy członkiem rodziny uprawnionego do kwatery i w chwili śmierci Z. D. zamieszkiwał wspólnie z nim w kwaterze przy ul. [...] m. [...]. Skarżący zarzucił, że Prezesa WAM dokonał błędnej interpretacji art. 41 ust. 3 u.z.S.Z. w brzmieniu na dzień [...] lutego [...] r., przyjmując, że jest on "inną osobą" w rozumieniu tego przepisu. Skarżący podniósł, że wbrew twierdzeniom Prezesa WAM słowa "osoby inne niż wymienione w ust. 1 i 2" nie odnoszą się do ustępu 1 i 2 art. 23 u.z.S.Z., ale do ustępu 1 i 2 cytowanego art. 41 tej ustawy. Skarżący nie zgodził się z dokonaną przez Prezesa WAM wykładnią art. 8 ust. 2 ustawy z 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 25 lutego 2010 r.). Podkreślił, że regulacja ta nie ma zastosowania w jego sprawie, gdyż lokal przy ul. [...] m. [...] był "osobną kwaterą stałą", a nadto przepis ten nie dotyczy stanów faktycznych, w których śmierć uprawnionego do lokalu już nastąpiła, spraw rozpoczętych i nie zakończonych przed wejściem w życie ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. Zarzucił, że organ odwoławczy - uznając za udowodniony brak po jego stronie przesłanki pozytywnej w postaci uprawnienia do wojskowej renty rodzinnej - zrezygnował z przeprowadzania dalszego postępowania dowodowego. Takie działanie organu jest sprzeczne z dyspozycją art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a., a także z dyrektywami, jakich udzielił organom administracji w uzasadnieniu swego wyroku WSA w Warszawie. Organ odwoławczy zdezawuował całkowicie decyzję organu I instancji, prowadząc samodzielnie postępowanie dowodowe i ustalając nowe elementy stanu faktycznego. Tym samym przysługujące skarżącemu prawo do dwukrotnego rozpoznania sprawy zostało naruszone. Prezes WAM w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołując art. 151 p.p.s.a podniósł, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 23 ust. 2 i 3 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w brzmieniu obowiązującym na dzień śmierci ojca skarżącego Z. D., emeryta wojskowego uprawnionego do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. tj. na dzień [...] lutego [...] r. Art. 23 ust. 2 ww. ustawy w brzmieniu obowiązującym w tej dacie stanowił, że w razie śmierci emeryta lub rencisty wojskowego prawo do kwatery nabywają wspólnie zamieszkali w kwaterze z emerytem lub rencistą, w dniu jego śmierci, członkowie rodziny. Ustęp 3 art. 23 stanowił z kolei, że prawo do kwatery, o którym mowa w ust. 2 dotyczy jednej wspólnej kwatery i przysługuje przez czas posiadania uprawnień do wojskowej renty rodzinnej. Przepis ust. 4 stanowił zaś, że zachowanie lub nabycie uprawnień do kwatery stwierdza, w drodze decyzji administracyjnej, dyrektor oddziału terenowego Agencji na podstawie zaświadczenia o posiadaniu uprawnień, o których mowa w ust. 1 i 2, wydanego przez wojskowy organ emerytalny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 23 września 2009 r. II SA/Wa 272/09, uchylając wcześniejsze decyzje organów wydane w tej w tej sprawie wskazał, że z analizy ust. 4 art. 23, w brzmieniu obowiązującym w dacie śmierci ojca skarżącego wynika, że decyzja stwierdzająca nabycie przez uprawnione osoby prawa do kwatery ma charakter deklaratoryjny - jedynie potwierdza nabycie uprawnień wynikających z mocy samego prawa. Z tego względu Sąd zalecił, by organ w toku ponownego rozpoznania sprawy zbadał, czy w świetle przepisu art. 23 ust. 2 ustawy obowiązującego na dzień śmierci ojca skarżącego, z mocy prawa T. D. nabył prawo do przedmiotowego lokalu, czy też warunków do nabycia prawa nie spełniał. Organy WAM kierując się powyższymi zaleceniami Sądu, w toku ponownego rozpoznania sprawy dokonały ustaleń, że w świetle art. 23 ust. 2 u.z.S.Z. w wersji obowiązującej na dzień 13 lutego 2001 r. skarżący z mocy prawa nie nabył uprawnień do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. W ocenie organów, całościowa analiza art. 23 u.z.S.Z. w brzmieniu obowiązującym na dzień [...] lutego [...] r. prowadzi do wniosku, że posiadanie uprawnień do wojskowej renty rodzinnej, mimo wprowadzonej z dniem 7 lutego 2001 r. zmiany ust. 2 tegoż artykułu, przez skreślenie w nim wyrazów "uprawnieni do wojskowej renty rodzinnej", nadal pozostało obligatoryjną przesłanką do nabycia prawa do kwatery przez wspólnie zamieszkałego członka rodziny zmarłego emeryta uprawnionego do emerytury wojskowej. Jak stanowił bowiem nadal ust. 3 art. 23, według stanu na dzień [...] lutego [...] r., prawo do kwatery, o którym mowa w ust. 2, dotyczy jednej wspólnej kwatery i przysługuje przez czas posiadania uprawnień do wojskowej renty rodzinnej. Z brzmienia art. 23 u.z.S.Z. obowiązującego w dniu śmierci Z. D. wynika, że aby T. D. nabył prawo do przedmiotowego lokalu musiał w dniu śmierci swojego ojca nie tylko wspólnie z nim zamieszkiwać, ale także posiadać uprawnienie do wojskowej renty rodzinnej. Skarżący w dacie śmierci ojca uprawnienia do wojskowej renty rodzinnej nie posiadał. W ocenie Wojewódzkiego Sądu, powyższą wykładnię art. 23 ust. 2 u.z.S.Z. w powiązaniu z ust. 3 tego artykułu, w brzmieniu obowiązującym na dzień [...] lutego [...] r., należy uznać za prawidłową. Ma rację organ podkreślając, że w procesie wykładni prawa nie można ograniczać się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu, lecz należy brać pod uwagę jego relacje do innych przepisów danego aktu normatywnego. Wprawdzie na mocy art. 9 pkt 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa ( Dz. U. z 2001 r. nr 4 poz. 24) z dniem 7 lutego 2001 r. w dotychczasowej treści art. 23 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP na końcu skreślone zostały wyrazy "uprawnieni do wojskowej renty rodzinnej", jednocześnie jednak przepis ust. 3 tego artykułu, odwołujący się w swej treści do prawa do kwatery o którym mowa ust. 2, pozostał niezmieniony. Z treści przepisu ust. 3 wynikało natomiast w sposób jednoznaczny, że prawo do kwatery, o którym mowa w ust. 2 dotyczy jednej wspólnej kwatery i przysługuje przez czas posiadania uprawnień do wojskowej renty rodzinnej. Interpretacja art. 23 ust. 2 ustawy, z pominięciem jego ust. 3, dokonana przez skarżącego, prowadziłaby w ocenie Sądu, do nieuprawnionego wniosku, że prawo do kwatery mógł nabyć z mocy prawa nieograniczony krąg członków rodziny zmarłego żołnierza, emeryta lub rencisty wojskowego, którzy wspólnie z nim zamieszkiwali w dniu jego śmierci, niezależnie od stopnia ich pokrewieństwa lub powinowactwa ze zmarłym i to bez żadnych ograniczeń czasowych. Taka wykładnia jest, w ocenie Sądu, nie do przyjęcia w świetle wykładni systemowej i celowościowej przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. W sprawie jest niesporne, że skarżący w dacie śmierci ojca nie posiadał uprawnień do wojskowej renty rodzinnej, a więc tym samym nie nabył w świetle art. 23 ust. 2 i 3 u.z.S.Z., obowiązującego na dzień [...] lutego [...] r. i mającego zastosowanie w niniejszej sprawie, prawa do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. Art. 41 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w brzmieniu obowiązującym na dzień [...] lutego [...] r. i art. 8 ust. 2 ustawy z 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 28 poz. 143), które organ przywołał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie stanowiły podstawy prawnej rozstrzygnięcia o odmowie przyznania skarżącemu prawa do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W., a w związku z tym nieuzasadniony jest podniesiony w skardze zarzut naruszenia tych przepisów przy rozstrzyganiu sprawy. W ocenie Sądu, nieuzasadnione są także podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego. Organ zebrał dowody mające w sprawie istotne znaczenie, ocenił zebrany w toku postępowania materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), ustosunkował się do twierdzeń skarżącego, a także uzasadnił wyczerpująco swe rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Prezes WAM w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że nie uwzględnił zgłoszonego przez stronę w odwołaniu wniosku o przeprowadzenie dowodu ze świadków w sytuacji, gdy uznał, że warunkiem niezbędnym do nabycia prawa do lokalu było posiadanie przez skarżącego uprawnień do wojskowej renty rodzinnej. Organ nie naruszył też zasady dwuinstancyjności postępowania przeprowadzając na etapie postępowania odwoławczego uzupełniające postępowanie dowodowe na okoliczność, że T. D. na dzień [...] lutego [...] r. nie posiadał uprawnień do renty rodzinnej po zmarłym ojcu ppłk w st. spocz. Z. D. Zgodnie z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ odwoławczy może wydać taką decyzję tylko wówczas, gdy w postępowaniu toczącym się przed organem I instancji nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego w ogóle lub w znacznej części, a organ II instancji nie może sam przeprowadzić postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 k.p.a. Sytuacja taka nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy był zatem obowiązany ponowne rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę decyzją merytoryczną. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja Prezesa WAM i utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego z dnia [...] marca [...] r. odpowiadają prawu. Skargę kasacyjną T. D., reprezentowany przez adwokata P. Z., oparł na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszeniu prawa materialnego, tj. art. 23 ust. 2 "pkt 2" [winno być "in fine"] w związku z art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sil Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z dnia 26 lipca 1995 r.) w brzmieniu obowiązującym na dzień zgonu Z. D., tj. [...] lutego [...], w zw. z art. 9 pkt 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa (Dz. U. z dnia 23 stycznia 2001 r.) - przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że posiadanie uprawnienia do wojskowej renty rodzinnej było niezbędną przesłanką nabycia przez skarżącego prawa do kwatery. Biorąc powyższe pod uwagę wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w całości; 2) rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a.; 3) zasądzenie od organu pozwanego na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem pierwszej instancji według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, reprezentowany przez r. pr. M. Z., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów zastępstwa wg norm obowiązujących. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie postaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i art. 176 p.p.s.a.). Wskazanie naruszonych przepisów winno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., autor kasacji ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną nie może precyzować zarzutów ani ich konkretyzować, nie może też domniemywać, który przepis prawa Skarżący miał na uwadze podnosząc określony zarzut. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku, jak i skarżący kasacyjnie, odwołują się do założenia racjonalności prawodawcy, jednakże wyprowadzają z tego założenia przeciwne wnioski. Przedstawiona w uzasadnieniu zarzutu wykładnia art. 23 ust. 2 "pkt 2" [winno być "in fine"] w związku z art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sil Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 86, poz. 433, zm. 1995, nr 141, poz. 692; 1996, nr 106, poz. 496; 1997, nr 6, poz. 31; 1997, nr 80, poz. 506; 1997, nr 106, poz. 678; 1998, nr 106, poz. 668; 1999, nr 86, poz. 694; 1999, nr 93, poz. 1063; 2000, nr 6, poz. 70; 2000, nr 48, poz. 550; 2001, nr 4, poz. 24) w zw. z art. 9 pkt 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa (Dz. U. 2001 r., nr 4, poz. 24, dalej ustawa z 15 grudnia 2000 r.) jest nietrafna i niezgodna z zasadami wykładni, powszechnie przyjętymi przez praktykę i doktrynę prawa. Autor skargi kasacyjnej błędnie ogranicza wykładnię jedynie do brzmienia art. 23 ust. 2 u.z.S.Z. w brzmieniu nadanym przepisem art. 9 pkt 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. Błędnie także zakłada, że "biorąc pod uwagę ilość, częstotliwość, i zakres zmian ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, jakakolwiek wykładania systemowa i celowościowa jej przepisów budzi poważne wątpliwości". Uwagi skarżącego kasacyjnie uszło, że ustawodawca art. 9 pkt 1 ustawy z 15 grudnia 2000 r. nie zmienił w żadnym stopniu punktu 2 ustępu 2 art. 23 u.z.S.Z., bowiem w art. 23 w ust. 2 na końcu zdania, odnoszącego się wszak do obu punktów ustępu 2, skreślił wyrazy "uprawnieni do wojskowej renty rodzinnej". Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego przepisu (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, LexisNexis 2010 r. s. 47 i n.; Z. Ziembiński, Logika praktyczna, Warszawa 2002 r., s. 230). Normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych (uzasadnienie wyroku TK z dnia 10 grudnia 2002 r., P 6/02, OTK-A 7/02/91, pkt V ppkt 9). Koniecznym jest więc sięgnięcie do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele, funkcje regulacji prawnej i przekonania moralne (L. Morawski Wykładnia w orzecznictwie sądów – komentarz, Toruń 2002 r., s. 77). Zgodnie z art. 7 Konstytucji i art. 6 kpa, organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Jedną z dyrektyw postępowania interpretacyjnego jest zasada, zgodnie z którą w toku interpretacji należy pomocniczo uwzględniać zasady legislacji, a wśród nich zwłaszcza zasady techniki prawodawczej (M. Zieliński – op. cit. s. 302 uw. 2.2, s. 316 uw. 6). Skarżący kasacyjnie nie przedstawia ani uzasadnienia w wersji słabej, ani uzasadnienia w wersji mocnej, nakazujących przyjąć, że ustawodawca w przepisie art. 23 ust. 3 i 4 u.z.S.Z. (w brzmieniu obowiązującym w dacie [...] lutego [...] r. –śmierci emeryta wojskowego Z. D.; art. 23 ust. 1 pkt 1 u.z.S.Z.), zbędnie użył kwestionowanego zwrotu "3. Prawo do kwatery, o którym mowa w ust. 2, dotyczy jednej wspólnej kwatery i przysługuje przez czas posiadania uprawnień do wojskowej renty rodzinnej." i "4. Zachowanie lub nabycie uprawnień do kwatery stwierdza, w drodze decyzji administracyjnej, dyrektor oddziału terenowego Agencji na podstawie zaświadczenia o posiadaniu uprawnień, o których mowa w ust. 1 i 2, wydanego przez wojskowy organ emerytalny.". Nie ulega wątpliwości, że zdania ustępu 3 i 4 art. 23 u.z.S.Z. są zbudowane zgodnie z regułami języka polskiego i brak jakichkolwiek podstaw, by owe fragmenty pominąć przy dokonywaniu wykładni prawa – w tym art. 23 ust. 2 in fine u.z.S.Z.). Zjawisko to, często spotykane w praktyce legislacyjnej, polega na rozczłonkowaniu treściowym norm w przepisach prawnych. W niniejszej sytuacji ustawodawca, nowelizując ust. 2 art. 23 u.z.S.Z, nadal pozostawił w tekście prawnym modyfikatory, które wpływały na treść dekodowanej normy prawnej (M. Zieliński – op. cit., s. 119-133). Za odmienną wykładnią powołanych przepisów nie przemawiają także uzasadnienia projektów: ustawy o zasadach udostępniania mieszkań przedsiębiorstw państwowych, spółek prawa handlowego powstałych w wyniku komercjalizacji oraz mieszkań państwowych osób prawnych (druk nr III. 1683); ustawy o zasadach sprzedaży mieszkań zakładowych oraz o zasadach przekazywania zakładowych budynków mieszkalnych gminom i spółdzielniom mieszkaniowym (druk nr III. 1746). Tylko przy założeniu, że ustawodawca jest racjonalny, dyrektor oddziału terenowego Agencji mógł orzec o nabyciu uprawnień do kwatery, na podstawie zaświadczenia o posiadaniu uprawnień do wojskowej renty rodzinnej, wydanego przez wojskowy organ emerytalny. Trafnie Wojewódzki Sąd wskazał, że zarówno wykładnia systemowa, jak i celowościowa powołanej regulacji, potwierdziły rezultaty prawidłowej wykładni językowej art. 23 ust. 2, 3 i 4 u.z.S.Z. w brzmieniu obowiązującym dnia [...] lutego [...] r. Wobec braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, należało orzec na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.