I OW 51/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy W. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy W. a Prezydentem Miasta P. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku T.K. o skierowanie do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Prezydenta Miasta P. jako organ właściwy do rozpoznania wniosku. UZASADNIENIE Wójt Gminy Wydminy zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Wójtem Gminy W. a Prezydentem Miasta P. przez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku T.K. o przyznanie świadczenia niepieniężnego w formie pobytu w domu pomocy społecznej. Z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że T.K. zwróciła się do MOPR w P. o skierowanie do domu pomocy społecznej w W. Na dzień przeprowadzania wywiadu środowiskowego, tj. [...] października 2019 r. T.K. mieszkała i była zameldowana w P. przy ul. [...] prowadząc wspólne gospodarstwo domowe z mężem. Z ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że strona jest osobą schorowaną, pieluchowaną i niewychodzącą z domu. Ponadto nikt z najbliższej rodziny nie jest w stanie zapewnić jej całodobowej opieki w miejscu zamieszkania, tj. na terenie Miasta P. W związku z tym wnioskodawczyni, wnosząc o skierowanie do DPS w W., kierowała się możliwością kontaktu z synem, zamieszkałym w tym mieście. Z dokumentacji sprawy wynika, że od [...] listopada 2019 r. ubiegająca się o świadczenie przebywa w prywatnym Domu Pomocy Społecznej w W., za który ponosi całkowitą odpłatność M.K. - jej syn. Ponadto, z informacji uzyskanej od pracownika socjalnego MOPS w W. w dniu [...] listopada 2019 r. wynika, że nie jest możliwe skierowanie T.K. do Domu Pomocy Społecznej w W. z uwagi na to, iż dom ten nie podlega pod Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w G. Wójt Gminy W. w złożonym wniosku wskazał, że T.K. nie miała i nadal nie ma zamiaru stałego pobytu w W., a także nie miała zamiaru przebywać w DPS w W. na zasadzie odpłatności. Jedynie członkowie jej rodziny mieli zamiar stworzyć pozory zamieszkiwania wnioskodawczyni na terenie gminy W., aby stworzyć warunki do ubiegania się o wydanie decyzji o skierowaniu do DPS. Organ podniósł, że nie można zaakceptować sytuacji, w której osoby niebędące mieszkańcami danej gminy zawierać będą umowę o pobyt w nim, aby następnie - po upływie krótkiego czasu - wnosić o wydanie decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej właśnie do danej gminy. Taka bowiem wykładnia art. 101 ustawy o pomocy społecznej w konsekwencji prowadziłaby do sprzecznego z celem i z genezą obarczania kosztami pobytu takich osób gminy, z którą osoby te nie są związane węzłem stałego zamieszkiwania. Dlatego też, zdaniem organu, z uwagi na niespełnienie przesłanki wynikającej z art. 25 k.c., tj. elementu wewnętrznego rozumianego jako wola stałego pobytu (animus) właściwym do rozpatrzenia wniosku jest Prezydent Miasta P. W odpowiedzi na wniosek, Prezydent Miasta P. reprezentowany przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P., powołując się na wyrok WSA w Krakowie z 21 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1453/16 wskazał, że pobyt w domu opieki lub podobnej placówce opiekuńczej, a w tym także i w prywatnym domu seniora można uznać za aktualne miejsce zamieszkania osoby w nim przebywającej. Tego rodzaju lokal służy bowiem zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych i opiekuńczych, zaś przebywanie w nim nie może być traktowane jako krótkotrwały pobyt osób w rozumieniu ustawy o ochronie praw lokatorów. Dlatego też, zdaniem Prezydenta, organem właściwym do rozpoznania wniosku w niniejszej sprawie jest Wójt Gminy W. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Przedmiotowy spór jaki zaistniał pomiędzy Wójtem Gminy W. a Prezydentem Miasta P. ma charakter negatywnego sporu o właściwość, albowiem organy te nie uznają się za właściwe do rozpoznania wniosku T.K. o przyznanie świadczenia niepieniężnego w formie pobytu w domu pomocy społecznej. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że właściwość organu rozpatrującego wniosek o skierowanie do domu pomocy społecznej uregulowana została w art. 59 ust. 1 oraz z art. 101 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm. - dalej "u.p.s."). Stosownie do tych unormowań, decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 u.p.s.). Zgodnie natomiast z zasadą wyrażoną w art. 101 ust. 1 u.p.s., właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Podstawowym zatem znaczeniem przy określeniu właściwości organu jest ustalenie, gdzie zlokalizowane jest miejsce zamieszkania strony. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że przez miejsce zamieszkania - zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w art. 25 k.c. - należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Zatem o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania - corpus) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu - animus), przy czym czynniki te muszą wystąpić łącznie, a ustalenie tego zamiaru powinno być oparte o kryteria zobiektywizowane. Biorąc pod uwagę powyższe wskazać należy, że na dzień składania wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej miejscem zamieszkania T.K. było Miasto P. – tam prowadziła wspólne gospodarstwo wraz z mężem i przebywała z zamiarem stałego pobytu. W przedmiotowym wniosku z [...] września 2019 r. wskazała, że z uwagi na wiek i problemy zdrowotne ubiega się o skierowanie do domu pomocy społecznej w W. położonego w pobliżu miejsca zamieszkania jej syna. Z akt sprawy wynika ponadto, że strona, na podstawie umowy z [...] listopada 2019 r. aktualnie przebywa w niepublicznym domu opieki położonym na terenie Gminy W., za który pełną odpłatność ponosi jej syn. Z treści wniosku można wywieść także, że pobyt w prywatnym domu opieki jest tymczasowy, najprawdopodobniej do dnia rozpatrzenia jej wniosku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stan faktyczny w niniejszej sprawie nie zmienił się na tyle, żeby móc stwierdzić, że T.K. zmieniła miejsce zamieszkania. Okoliczności ustalone przez organy dają dostateczne podstawy, aby za miejsce stałego zamieszkania ubiegającej się o świadczenie uznać Miasto P. Żaden z organów nie obalił domniemania wynikającego z zameldowania strony na pobyt stały w P. W toku postępowania przywołano także szereg argumentów przemawiających za tym, że ubiegająca się o świadczenie nie utraciła więzi z miejscem stałego zameldowania, jaka wymagana jest od strony ze skutkiem mającym wpływ na właściwość organu (animus). Należy także zwrócić uwagę na oświadczenia samej T.K. z [...] września 2019 r. i z [...] stycznia 2020 r., która jednoznacznie wskazała, że jej pobyt w niepublicznym DPS położonym na terenie Gminy W. ma charakter jedynie tymczasowy i związany jest z jej sytuacją zdrowotną. Ponadto, na co zwrócił uwagę sam Prezydent Miasta P., wnioskodawczyni wyraźnie zadeklarowała, że w przypadku braku dofinansowania do pobytu w DPS w W. (blisko miejsca zamieszkania syna), planuje powrócić do P. Dlatego też, na dzień rozstrzygania niniejszego sporu nie sposób założyć, że to właśnie Miasto W. okaże się w przyszłości być centrum życiowym ubiegającej się o świadczenie. Tym samym wskazać należy, że pobyt strony na terenie Gminy W. nie może przesądzać o tym, że to miejsce pobytu (corpus) winno stanowić zasadniczy element składający się na ustalenie miejsca jej zamieszkania. Ponadto z deklaracji wnioskodawczyni wyraźnie wynika, że jej pobyt w niepublicznym DPS ma charakter tymczasowy (w przypadku braku dofinansowania do DPS w W.), zaś wola powrotu do domu w P. nakazuje przyznać zamiarowi stałego pobytu (animus) zasadnicze znaczenie przy określeniu miejsca jej zamieszkania. Kwestia ta była już przedmiotem wielokrotnych rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaś ugruntowane orzecznictwo w tym zakresie potwierdza trafność tejże koncepcji (zob. postanowienia NSA z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OW 57/20, 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OW 275/19 i I OW 266/19, 21 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OW 84/19, CBOIS). W tym stanie sprawy, należało uznać, że organem właściwym do rozpoznania przedmiotowego wniosku jest Prezydent Miasta P. Z tego też względu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.p.s., postanowił jak w sentencji.