II SA/Gl 941/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2022 r. sprawy ze skargi E. F. i H. F. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Katowicach z dnia 6 maja 2022 r. nr WINB-WOA.7722.67.2022.AN w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie legalizacji obiektu budowlanego oddala skargę. UZASADNIENIE Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej – Wojewódzki Inspektor, organ odwoławczy) postanowieniem z dnia 6 maja 2022 r. nr WINB-WOA.7722.67.2022.AN, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. – dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm. – dalej u.p.b.), po rozpoznaniu zażalenia H. i E. F. (dalej - Wnioskodawcy, Skarżący), utrzymał w mocy postanowienie nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] (dalej – Powiatowy Inspektor, organ I instancji) z dnia 21 lutego 2022 r. znak [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie zalegalizowania lokalu gastronomicznego w K. przy ul. [...] na działce nr 1. Przedmiotowe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 20 stycznia 2022 r. Skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpili do Powiatowego Inspektora o zalegalizowanie obiektu budowlanego w postaci lokalu gastronomicznego zlokalizowanego w K. przy ul. [...] na działce nr 1. Do pisma załączono: mapę do celów projektowych, zaświadczenie Prezydenta Miasta K. o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wydruk księgi wieczystej nr [...]. Powiatowy Inspektor postanowieniem z dnia 21 lutego 2022 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zalegalizowania lokalu gastronomicznego w K. przy ul. [...] na działce nr 1. W jego uzasadnieniu powołując się na art. 61a § 1 k.p.a. podniesiono, że wystąpiła przeszkoda do przeprowadzenia postępowania w przedmiocie określonym wnioskiem. Mianowicie wskazano, że Powiatowy Inspektor decyzją nr [...] z dnia 5 września 2018 r. nakazał Skarżącym wykonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego lokalu gastronomicznego. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora z dnia 2 listopada 2018 r. nr WINB-WOA.7721.514.2018.MW. Z kolei WSA w Gliwicach wyrokiem z dnia 19 czerwca 2019 r. o sygn. akt II SA/Gl 1063/18 oddalił skargę Wnioskodawców (orzeczenie stało się prawomocne z dniem 29 sierpnia 2019 r.). Organ I instancji poinformował ponadto, że w związku z niewykonaniem powyższego obowiązku zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne zmierzające do przymusowego wykonania zobowiązania. W zażaleniu z dnia 15 marca 2022 r. pełnomocnik Skarżących wniósł o zmianę zakwestionowanego postanowienia organu I instancji i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. W motywach zażalenia podniesiono, że Powiatowy Inspektor nie uwzględnił faktu zmiany prawa budowlanego zmierzającej do ułatwienia legalizacji samowoli budowlanej oraz istotnej zmiany przepisów prawa lokalnego, tj. planu zagospodarowania przestrzennego miasta K., która czyni opisaną inwestycję za zgodną z miejscowym planem. Pełnomocnik wskazał także, że obiekt nadal istnieje. Postanowieniem z dnia 6 maja 2022 r. Wojewódzki Inspektor utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Organ odwoławczy przychylił się do stanowiska, że w sprawie zaistniały podstawy dla odmowy wszczęcia postępowania. Faktu tego nie zmienia nowelizacja Prawa budowlanego przeprowadzona ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471 – dalej ustawa zmieniająca). Jak bowiem wskazano, z ustawy tej wynika, że wszczęte i niezakończone postępowania dotyczące samowoli budowlanych prowadzi się w oparciu o przepisy w dotychczasowym brzmieniu. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora, nie można zatem wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki. Tymczasem, jak zaznaczył Wojewódzki Inspektor, w stosunku do spornego obiektu budowlanego toczyło się postępowanie administracyjne, w którym zapadło ostateczne rozstrzygnięcie nakazujące jego rozbiórkę, które również zostało poddane kontroli sądowej, a zapadły wyrok stał się prawomocny. W tej sytuacji – opinii organu odwoławczego - nie ma prawnej możliwości, aby w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem sądu wszcząć postępowanie legalizacyjne, gdyż sprawa ta została już rozstrzygnięta. W skardze z dnia 13 czerwca 2022 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik Wnioskodawców wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia i orzeczenie co do istoty, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Zarzucił naruszenie art. 25 ustawy zmieniającej oraz art. 61a § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu pełnomocnik podniósł, że wobec zaistnienia nowych okoliczności po zakończeniu poprzedniego postępowania, wniosek inicjował w nowym stanie prawnym inne kolejne postępowanie. Postępowanie o legalizację samowoli budowlanej jest innym postępowaniem pod względem przedmiotowym, od tego już zakończonego, do którego nawiązują organy. Niezależnie do tego pełnomocnik wyraził pogląd, że Wojewódzki Inspektor utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji w istocie je zmienił i rozstrzygnął merytorycznie w kwestii legalizacji samowoli budowlanej przez co pozbawił Skarżących instancji kontrolnej w postępowaniu administracyjnym. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie może być uwzględniona, gdyż objęte nią postanowienie nie narusza prawa. Przedmiotem sprawy jest ustalenie, czy zaistniała przeszkoda w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a., która uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania wnioskowanego przez Skarżących. Nade wszystko wyjaśnienia wymaga to, czy prawomocne zakończenie postępowania w przedmiocie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego wyklucza możliwość zainicjowania postępowania dotyczącego jego legalizacji, w sytuacji zmiany stanu prawnego związanego z nowelizacją Prawa budowlanego oraz prawa miejscowego – planu zagospodarowania przestrzennego. Przechodząc do meritum problemu przywołać należy w pierwszej kolejności art. 61a § 1 k.p.a. Stanowi on, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 332/12, Lex nr 1216728). W doktrynie zwraca się także uwagę, że organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej; 2) żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn, z wyłączeniem wszakże przyczyn wskazanych w przepisach rozdziału 1 działu II k.p.a., w tych bowiem przypadkach organ administracji publicznej pozostawia podanie bez rozpoznania albo przekazuje sprawę organowi właściwemu w sprawie lub zwraca podanie wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem (zob. A. Wróbel. Art. 61a. W: Komentarz aktualizowany Kodeksu postępowania administracyjnego. System Informacji Prawnej LEX 2018). Przepisy ustawy Prawo budowlane regulują kolejność podejmowanych rozstrzygnięć w sytuacji stwierdzenia wykonania obiektu budowlanego w warunkach samowoli budowlanej, a więc obiektu, który został zrealizowany bez pozwolenia na budowę lub wymaganego zgłoszenia budowy. Poczynić w tym miejscu należy zastrzeżenie, że przywoływane przepisy dotyczyć będą stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki lokalu gastronomicznego. W myśl art. 48 ust. 2 u.p.b. organ nadzoru budowlanego po ustaleniu, że dany obiekt jest tzw. samowolą budowlaną, wydaje postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, przy założeniu wystąpienia okoliczności, w tym przepisie wskazanym. W postanowieniu tym, oprócz wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń budowy, nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 u.p.b. Skierowanie owego obowiązku do inwestora ma na celu umożliwienie mu przystąpienie do legalizacji obiektu budowlanego. Dopełnienie tej powinności – co jest weryfikowane przez organ nadzoru budowalnego – otwiera kolejny etap legalizacji obiektu budowlanego jakim jest ustalenie w formie postanowienia opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 1 u.p.b.). Wniesienie wspomnianej opłaty pozwala organowi nadzoru budowlanego na wydanie decyzji: 1) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót; 2) o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona (art. 49 ust. 4 u.p.b.). Natomiast w przypadku, gdy inwestor nie wykona w zakreślonym terminie obowiązku nałożonego postanowieniem o wstrzymaniu robót budowlanych, organ nadzoru budowlanego w formie decyzji nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego (art. 48 ust. 4 u.p.b.). Co istotne, takie działanie organu nie leży w sferze jego uznania, lecz stanowi jego bezwzględną powinność. Powyższe dowodzi, że decyzja o rozbiórce obiektu budowlanego jest końcowym efektem postępowania dotyczącego samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, gdzie próba jego legalizacja jest jednym z jego elementów. Natomiast nałożenie wskazanej sankcji administracyjnej jest wynikiem braku woli inwestora w podjęciu działań mających doprowadzić do jego legalizacji, czy też wystąpienia określonych przeszkód, np. w postaci braku możliwości pozyskania zaświadczenia, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 u.p.b., z uwagi na niezgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Powyższe oznacza, że wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego wyłącza możliwość niejako powtórzenia etapu legalizacji samowoli budowlanej. W badanej sprawie bezspornym jest, że organ nadzoru budowlanego wydał ostateczną decyzję w przedmiocie rozbiórki lokalu gastronomicznego, której prawidłowość została potwierdzona przez WSA w Gliwicach prawomocnym wyrokiem z dnia 19 czerwca 2019 r. o sygn. akt II SA/Gl 1063/18 oddalającym skargę Wnioskodawców. Nadmienić należy, że okoliczność ta nie jest kwestionowana przez pełnomocnika Skarżących. W takim stanie rzeczy zasadnym jest stwierdzenie, że zagadnienie dotyczące legalizacji lokalu gastronomicznego, także było przedmiotem oceny. W konsekwencji, skoro sprawa została już rozstrzygnięta, to zaistniała przeszkoda dla przeprowadzenia postępowania w tym przedmiocie. Zasygnalizować należy, że wydanie decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Sama zmiana stanu prawnego związanego, czy to z nowelizacją ustawy Prawo budowlane, czy zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie otwiera co do zasady drogi do wystąpienia przez Skarżących z wnioskiem o przeprowadzenie ponownej legalizacji lokalu gastronomicznego, którego nakazano rozbiórkę. Takiego prawa bowiem nie wprowadzają przepisy intertemporalne ustawy zmieniającej. Prawa do tego rodzaju działania nie daje również wskazywany przez pełnomocnika art. 25 ustawy zmieniającej. Stanowi on, że do spraw uregulowanych ustawą zmienianą (czyli ustawą Prawo budowlane), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej (czyli ustawy Prawo budowlane) stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Rozstrzyga on tylko i wyłącznie o tym w jakim reżimie prawnym rozpatrywana jest dana sprawa. Dodatkowo również należy podnieść, że wykluczone jest także wszczęcie tzw. uproszczonej procedury legalizacyjnej (art. 49f u.p.b.) wprowadzonej na mocy ustawy zmieniającej. Otóż art. 32 ustawy zmieniającej wskazuje, że nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 (tzn. ustawy Prawo budowlane), w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. do dnia 19 września 2020 r.) decyzję o nakazie rozbiórki. Podsumowując uznać należy, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo przejęły, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiła przeszkoda w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. dla wszczęcia postępowania legalizacyjnego dotyczącego lokalu gastronomicznego. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.).