I SA/Wa 863/11

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: WSA Maria Tarnowska WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2011 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie z dnia [...] września 2010 r., nr [...] stwierdzające nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1993 r., nr [...]. Zaskarżone rozstrzygnięcie Ministra z dnia [...] marca 2011 r. zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia prawne i faktyczne. Decyzją z dnia [...] lutego 1993 r., nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę S. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości stanowiących drogi w obrębie [...], objętych księgą wieczystą KW nr [...], opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1993 r., w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...], zwróciło się Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwa [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że działki będące jego przedmiotem objęte były Planem Urządzenia Lasu, gdzie prowadzona była gospodarka leśna. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...] stwierdził nieważność ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1993 r. w części dotyczącej nabycia przez Gminę S., nieodpłatnie z mocy prawa własności działek nr [...] i nr [...], z uwagi na fakt, że skomunalizowane działki nr [...] i nr [...] stanowiły tereny leśne (drogi leśne) i były objęte gospodarką leśną Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] i jako takie wyłączone były przez ustawę spod komunalizacji z mocy prawa. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił Wójt Gminy S. podnosząc, że w chwili wydania decyzji Wojewody [...] sporne działki użytkowane były nie tylko jako drogi leśne, ale również przez okolicznych mieszkańców oraz turystów, a Gmina poniosła szereg nakładów na remonty i utrzymanie tych przejazdów. Skarżący podniósł także, że dla prawidłowej oceny rzeczywistego stanu działek koniecznym było przeprowadzenie ich oględzin. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie z dnia [...] września 2010 r. Organ stwierdził, wbrew stanowisku skarżącego, że kluczowe znaczenie dla sprawy miało ustalenie przeznaczenia skomunalizowanych nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...] w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r. Minister wyjaśnił, że z pisma Wójta Gminy S. z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] wynikało jednoznacznie, że przedmiotowe działki w dacie 27 maja 1990 r. znajdowały się na terenach o przeznaczeniu "tereny lasów i zadrzewień o symbolu [...]". W związku z powyższym – w ocenie organu odwoławczego – jako, że działki nr [...] i nr [...] stanowiły tereny leśne i objęte były gospodarką leśną Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...], i jako takie wyłączone były spod komunalizacji, należało stwierdzić, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1993 r. , nr [...], w części dotyczącej komunalizacji tychże działek, została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., co zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji we wskazanej części. Skargę na rozstrzygnięcie z dnia [...] marca 2011 r., złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wójt Gminy S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu stwierdził naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm), przez jego błędną interpretację. Skarżący podkreślił, że miejscowy pan zagospodarowania przestrzennego nie mógł stanowić wyłącznej podstawy określenia przeznaczenia spornych nieruchomości. W dacie wydania decyzji komunalizacyjnej na obszarze działek nr [...] i [...] znajdowały się drogi lokalne, które obecnie są niezbędne do prawidłowego funkcjonowania transportu drogowego na terenie gminy S. Zdaniem strony skarżącej, organ administracji nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, czym naruszył art. 77 §1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd w tym składzie, podziela stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zawarte w decyzji z dnia [...] marca 2011 r., jak i ją poprzedzającej - co oznacza, iż w ocenie Sądu zaskarżana decyzja nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Rolą Sądu w niniejszej sprawie było dokonanie kontroli, pod względem zgodności z prawem, decyzji organu administracji publicznej zapadłej w szczególnym trybie, to znaczy w postępowaniu nadzorczym, mającym na celu weryfikację decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1993 r., nr [...], mocą której Wojewoda stwierdził nabycie z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę S. z mocy prawa nieodpłatnie własności szeregu nieruchomości (w tym działek nr [...] i [...]), stanowiących drogi gminne w obrębie [...] objętych księgą wieczystą KW nr [...], opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część powyższej decyzji. W tej sytuacji przede wszystkim wyjaśnić należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego aktu administracyjnego dotkniętego kwalifikowaną wadą nieważności. Organ administracji publicznej prowadząc postępowanie w trybie nieważnościowym posiada jedynie uprawnienia kasacyjne. Oznacza to, że rozstrzyga on tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia, w dacie wydania kontrolowanego aktu, przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Instytucja stwierdzenia nieważności jest bowiem instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych najpoważniejszymi wadami materialno-prawnymi. Przy czym stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a., co oznacza, że tryb ten może być stosowany tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., które to przesłanki z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Zaistnienie tych przesłanek musi być niewątpliwe, co zdaniem Sądu, miało miejsce w niniejszej sprawie. Skarżąca Gmina podniosła, iż przepisem materialnym, którego rażącego naruszenia dopuścił się organ jest art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm), który stanowi, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie ustawy (27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Zdaniem skarżącej, na dzień 27 maja 1990 r., przedmiotowe działki stanowiły mienie państwowe, były drogami lokalnymi, i nie posiadały leśnego przeznaczenia, tak jak stwierdził organ nadzoru. Tym samym, rolą organów w prowadzonym postępowaniu było przeprowadzenie postępowania dowodowego, przede wszystkim celem ustalenia przeznaczenia spornych działek w dniu 27 maja 1990 r. Obowiązkiem organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie, niezależnie od tego, czy postępowanie administracyjne toczy się w postępowaniu zwykłym czy nadzorczym, jest przestrzeganie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, wyrażonych m. in. w art. 7 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem obowiązkiem organu administracji publicznej jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Oznacza to, iż organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a., a następnie, zgodnie z art. 80 k.p.a, ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z analizy akt niniejszej sprawy wynika, iż organ nadzoru sprostał wyżej przywołanym zasadom postępowania administracyjnego, które warunkują wydanie decyzji w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. I tak dokumentami świadczącymi o tym, iż przedmiotowe nieruchomości są wykorzystywane jako drogi lokalne nie są niewątpliwie, zdaniem Sądu, wypisy z rejestru gruntów sporządzone dopiero w dniu 13 sierpnia 1990 r., skrócone wypisy hipoteczne, sporządzone w dniu 5 maja 1993 r., oraz ewidencja gruntów - jednostka rejestrowa nr [...] (bez daty). W konsekwencji, biorąc powyższy materiał dokumentacyjny sprawy, organ nadzoru prawidłowo stwierdził, iż kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy ma zbadanie przeznaczenia skomunalizowanych działek w planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r. I tak zgodnie z pismem Wójta Gminy S. z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], działki nr [...] i [...] położone w S., według stanu na dzień 27 maja 1990 r., znajdowały się na terenach o przeznaczeniu "tereny lasów i zadrzewień o symbolu [...]", co z kolei jest zgodne z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego gminy S., zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Gminnej Rady Narodowej w S. z dnia [...] sierpnia 1983 r. i opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. Nr [...], poz. [...] z dnia [...] marca 1984 r. W ocenie Sądu, dodatkowe, istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie, mają również znajdujące się w aktach sprawy administracyjnej: wyrysy z mapy gospodarczej Nadleśnictwa [...], dokument zatwierdzający Plan Urządzenia Gospodarstwa Leśnego na okres od 1 stycznia 1986 r. do 31 grudnia 1995 r. oraz opis taksacyjny lasu stanowiący część dokumentu – Planu Urządzenia Gospodarstwa Leśnego na okres od 1 stycznia 1986 r. do 31 grudnia 1995 r. Z dokumentów tych wynika bowiem, iż działki nr [...] i [...] stanowiły drogi leśne będące w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa [...] w S. Tak więc, skoro w dniu 27 maja 1990 r., przeznaczenie spornych działek było tak jak podano w cytowanym wyżej ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego gminy S., - "tereny lasów i zadrzewień o symbolu [...]", to działki wchodziły w skład państwowego gospodarstwa leśnego w oparciu o art. 1 ust. 1 i 2 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494 z późn. zm.). W konsekwencji leśne przeznaczenia spornych działek w dniu 27 maja 1990 r., skutkowało tym, iż grunty te nie podlegały komunalizacji. Organ nadzoru badając legalność decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] lutego 1993 r. odniósł się do kwestii, czy lasy stanowiące w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa mogły podlegać komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o prawnikach samorządowych. Zgodnie z regulacją zawartą w powołanej ustawie z dnia 20 grudnia 1949 r. państwowe lasy i grunty leśne (lasem w rozumieniu ustawy był grunt leśny wraz z drzewostanem) wraz ze związanymi z nimi gospodarczo gruntami nieleśnymi oraz nieruchomościami i ruchomościami służącymi do prowadzenia gospodarstwa leśnego stanowiły państwowe gospodarstwo leśne, nad którym zwierzchnie kierownictwo, nadzór i kontrolę sprawował Minister Leśnictwa, jako naczelny organ administracji rządowej (art. 1 i art. 6 tej ustawy). Ponadto ustawa ta nie przewidywała w żadnym z przepisów właściwości rad narodowych i terenowych organów stopnia podstawowego do gospodarowania lasami państwowymi. Wprost można z niej wywieść właściwość Ministra Leśnictwa w przedmiocie gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi las państwowy. Między innymi dlatego nie było w tej ustawie żadnego trybu przekazywania nieruchomości stanowiących las Ministrowi przez terenowe organy. W konsekwencji powyższego Sąd dodatkowo przywołuje tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2008 r. I OSK 935/07 (LEX Nr 490140), iż "grunty leśne wchodzące w dniu 27 maja 1990 r. w skład państwowego gospodarstwa leśnego nie mogły podlegać komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...), ponieważ w dacie wejścia tej ustawy w życie obowiązywała ustawa z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (...), zgodnie z którą państwowe lasy i grunty leśne stanowiły państwowe gospodarstwo leśne, nad którym nadzór sprawował Minister Leśnictwa – naczelny organ administracji rządowej, to zaś powoduje, że nieruchomość taka nie podlegała komunalizacji". Decyzja komunalizacyjna rażąco narusza więc art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. W dacie 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa, ale nie mogła być przedmiotem komunalizacji, ponieważ nie należała do podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej z 10 maja 1990 r., na co wyraźnie wskazuje materiał dokumentacyjny o przeznaczeniu przedmiotowych działek. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku. ----------------------- 6