I GSK 1347/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia del. WSA Artur Adamiec po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Narodowego Centrum Badań i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 724/22 w sprawie ze skargi C. S.A. w W. na czynność Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia 24 marca 2022 r., nr BWS-DWP-SOK.I.4205.155.2022.AM w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od C. S.A. w W. na rzecz Narodowego Centrum Badań i Rozwoju 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z 8 czerwca 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 724/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r., poz. 818 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą wdrożeniową" w sprawie ze skargi C. [...] S.A. w W. na czynność Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z 24 marca 2022 r. oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu stwierdził, że ocena ta została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że uzasadnienie oceny projektu narusza art. 37 ust. 1 w związku z art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, bo nie jest dostatecznie konkretne. Ocenił argumentację organu za dowolną i naruszającą zasady rzetelności i przejrzystości. Wprawdzie podzielił stanowisko organu co do tego, że skarżąca nie uzasadniła prawidłowo konieczności zakupu 7 serwerów danych oraz 4 serwerów aplikacji, ale nie zgodził się z organem co do braku możliwości zastosowania redukcji bezpośrednich kosztów kwalifikowanych w tym zakresie. Sąd Wojewódzki zauważył, że obowiązkiem organu było szczegółowe wyjaśnienie, dlaczego nie zastosowano przewidzianej w punkcie 86 Regulaminu konkursu możliwości zaproponowania przez panel poprawek do wniosku pozwalających na redukcję do 10% kosztów kwalifikowalnych, o ile poprawki te umożliwią pozytywną ocenę wniosku. Uzasadnienie pierwotnej oceny i informacji o nieuwzględnieniu protestu nie zawiera – zdaniem Sądu pierwszej instancji – stosownego uzasadnienia w tym zakresie, podczas gdy z uzasadnienia tego i z informacji o wyniku rozpatrzenia protestu wynika, że co najmniej po jednym serwerze jest potrzebnych do realizacji projektu. Sąd Wojewódzki podkreślił, że wyłączenie dofinansowania serwerów umożliwiłoby pozytywną ocenę wniosku, a to ze względu na spełnienie kryteriów określonych w regulaminie i uzyskanie znacznej ilości punktów, przekraczającej nawet wymaganą regulaminem. Zobowiązał organ do ponownej analizy wniosku strony i wydania rozstrzygnięcia mając na uwadze konieczność prawidłowego uzasadnienia informacji o wyniku rozpatrzenia protestu, a także ocenę prawną sądu w zakresie uprawnień jakie posiada instytucja łącząca dwie funkcje, tj. organizację konkursu i rozpoznanie protestu. Od tego wyroku organ wywiódł skargę kasacyjną opierając ją drugiej podstawie i formułując zarzuty naruszenia art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a w związku z art. 41 ust. 1 i art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w związku z punktem 86 regulaminu konkursu [...] polegające na uznaniu, że organ nie dopełnił obowiązku uzasadnienia wezwania do redukcji 10% kosztów kwalifikowalnych projektu, podczas gdy zdaniem organu przepisy nie ustanawiają takiego obowiązku, bo korzystanie ze wskazanego uprawnienia ma charakter fakultatywny, błędnym uznaniu że organ ma prawo do samodzielnego korygowania wniosku, podczas gdy to wnioskodawca odpowiada za jego treść, błędnym uznaniu że organ ma prawo do wskazania alternatywnych sposobów redukcji kosztów, podczas gdy w ocenie organu ma on możliwość jedynie wskazania elementów do uzupełnienia bądź poprawy. Organ zwrócił uwagę na niemożność wykonania zaskarżonego wyroku z uwagi na wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia, polegającą na wskazaniu zarówno obowiązku wezwania strony do redukcji kosztów albo szerszego uzasadnienia odmowy zastosowania punktu 86 regulaminu oraz wskazaniu przez Sąd pierwszej instancji na możliwość wyłączenia pewnych kosztów przez organ. W środku odwoławczym zarzucono ponadto naruszenie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a w związku z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej polegające na przyjęciu, że samo powołanie się na brak precyzji wniosku nie jest wystarczające dla zajęcia stanowiska przez organ, podczas gdy to na wnioskodawcy ciąży obowiązek przedłożenia informacji w taki sposób, by dać ekspertom możliwość oceny zasadności wniosku. W przeciwnym razie, jak zauważył organ, mogłoby dojść do nierównego traktowania wnioskodawców. Zarzucono ponadto naruszenie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a w związku z art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej i punktami 81-84 regulaminu poprzez błędne przyjęcie, że organ może ponownie wezwać wnioskodawcę do poprawienia bądź uzupełnienia wniosku, podczas gdy w ocenie organu może to nastąpić jedynie na etapie pierwszej oceny projektu. Ostatni zarzut dotyczył naruszenia art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a w związku z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej i punktami 67-71 regulaminu poprzez przyjęcie, że w toku sądowej kontroli sąd administracyjny może stwierdzić, że projekt powinien uzyskać dofinansowanie, podczas gdy w ocenie organu kwestia ta leży w gestii organu (panelu ekspertów). W skardze kasacyjnej zawarto wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Organ wniósł ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca spółka wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od organu na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) – zwanej dalej "p.p.s.a." z uwagi na to, że obie strony zrzekły się przeprowadzenia rozprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę jest związany granicami skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego przepisu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, wyznaczonymi wskazanymi w niej zarzutami. Okazały się one częściowo uzasadnione i dlatego skarga kasacyjna została uwzględniona. W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na to, że skarga kasacyjna jest środkiem prawnym sformalizowanym, a konstruowane w jego ramach zarzuty powinny być precyzyjne. Złożona w tej sprawie skarga kasacyjna sporządzona została wystarczająco starannie. Podstawy orzekania w tej sprawie unormowano w przepisach odrębnych, dlatego powołanie innych przepisów procesowych, w tym stosowanych subsydiarnie p.p.s.a. nie było konieczne, jeżeli zarzut koncentrował się jedynie na trafności rozstrzygnięcia, nie zaś czynnościach procesowych, które prowadziły do jego podjęcia. Nie można dlatego zgodzić z tezą odpowiedzi na skargę kasacyjną, że treść podniesionych zarzutów dyskwalifikuje wniesiony środek odwoławczy. Nie ulega wątpliwości, że w świetle art. 37 ust. 1 w związku z art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej uzasadnienie oceny projektu musi być konkretne, jasne, rzetelne, świadczyć o przejrzystym postępowaniu organu. Tym niemniej nie można tracić z pola widzenia konstrukcji odpowiedzialności za wynik postępowania zainicjowanego wnioskiem o dofinansowanie. W odróżnieniu od tradycyjnie pojmowanego postępowania jurysdykcyjnego, zdominowanego przez zasady prawdy obiektywnej i ciężaru dowodu spoczywającego na organach administracji, postępowanie, którego przedmiotem jest rozstrzygnięcie konkursu wniosków o dofinansowanie w ramach określonego projektu ukształtowano odmiennie. Zaliczające się do opisanych w nauce procedur trzeciej generacji postępowania charakteryzują się zwiększeniem odpowiedzialności za jego wynik, czy wręcz obciążeniem strony obowiązkiem wykazania zasadności żądania przyznania dofinansowania (zob. J. Barnes, Towards a third generation of administrative procedure [w:] S. Rose-Ackerman, P.L. Lindseth (red.), Comparative Administrative Law, Cheltenham–Northampton 2010, s. 336–355). Z zapatrywaniem tym koresponduje unormowanie art. 50 ustawy wdrożeniowej, wykluczająca (poza niewielkimi wyjątkami) stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w tych sprawach. W świetle art. 39 ust. 1 i art. 41 ust. 2 pkt 5–7 ustawy wdrożeniowej oraz postanowień regulaminu konkursu, ubiegający się o dofinansowanie obowiązany jest do złożenia wniosku o dofinansowanie według ustalonego wzoru. Z kolei do zadań komisji konkursowej należy sformułowanie oceny wniosku na podstawie przedłożonych przez wnioskodawcę materiałów. Postępowanie konkursowe nie polega zatem na prowadzeniu postępowania wyjaśniającego, dokonywaniu ustaleń stanu faktycznego, lecz na badaniu wniosku i załączonych materiałów w oparciu o unormowane w ustawie i regulaminie kryteria. Dokonujący oceny nie może wprawdzie pozostawać bierny, bo ma pewne powinności w przypadku stwierdzenia braków formalnych wniosku (art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej), a także określone postanowieniami regulaminu uprawnienia. Kompetencji tych nie można jednak rozumieć jako obowiązku zastępowania wnioskodawcy w sporządzeniu stosownej dokumentacji projektowej w przypadku stwierdzenia jej wad merytorycznych. W przeciwnym razie organ stawiałby się w roli reprezentującego interesy skarżącego, naruszając tym samym uniwersalną dla wszystkich podmiotów prawa publicznego zasadę równego traktowania jednostek. Przewidzianą zatem w punkcie 86 regulaminu kompetencję organu należy rozumieć jako uprawnienie do skorygowania wniosku, jeżeli już z samej jego treści i załączonych dokumentów wynika, że o pewną kwotę można wartość projektu obniżyć, sanując tym samym jego budżet. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, organ nie sformułował oceny o zasadności zakupu w ramach spornego projektu po jednym z obu kategorii wskazanych przez wnioskodawcę serwerów. Przeciwnie; wskazał tylko, że zakup serwerów może być zasadny, ale nie operował żadnymi wartościami liczbowymi. Oczekiwał, czemu dał wyraz w przesłanych skarżącemu uwagach, umotywowania wskazywanej przez stronę ilości, którą strona zresztą konsekwentnie utrzymywała za uzasadnioną. W tym samym piśmie organu sugerowano alternatywnie wnioskodawcy rozważenie usunięcia z wniosku tych elementów, których zakup okaże się jednak, po analizie tychże uwag, niemożliwy do uzasadnienia. Wskazana we wniosku ilość serwerów zrazu jawiła się panelowi oceniającemu jako przesadna, nadmierna, którą to ocenę zresztą Sąd pierwszej instancji podzielił. Z załączonych materiałów nie wynikało, jaka ilość serwerów byłaby adekwatna do realizacji projektu i trudno było oczekiwać od organu tego, by w zastępstwie strony tę wartość określił. Punktu 86 regulaminu nie można rozumieć jako podstawy dokonywania korekt merytorycznych wniosku. Jego sens sprowadza się jedynie do umożliwienia wnioskodawcy poprawy pewnych wartości liczbowych w sytuacji gdyby okazało się, że bez ingerencji w istotę wniosku daje się pomniejszyć pewne wydatki. Tymczasem wystosowanie wezwania, którego oczekiwał w tej sprawie skarżący musiałoby poprzedzać wskazanie przez organ adekwatnej – jego zdaniem – ilości serwerów. Takie działanie organu jest w świetle przywołanych wcześniej przepisów ustawy i regulaminu niedopuszczalne. Niespełnienie warunku skorzystania z omawianego trybu korekty wniosku blokuje możliwość jego uruchomienia przez panel oceniający, a wnioskodawcy nie przysługuje roszczenie procesowe w tym zakresie. Jeżeli zaś skorzystanie ze wskazanego rozwiązania proceduralnego byłoby dopuszczalne, to uruchomienie tego trybu pozostawiono swobodzie działania organu. Nie ono cechować się dowolnością; arbitralnym ocenom w tym zakresie sprzeciwia się wynikający z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej obowiązek należytego motywowania wyników dokonanych ocen, w tym także odstąpienia od poprawy nadającego się do tego projektu. W tej jednak sprawie o arbitralności działania organu nie może być mowy, bo przesłanka zastosowania punktu 86 regulaminu nie została spełniona. Odmienna wykładnia punktu 86 regulaminu jest nieprawidłowa, co czyni uzasadnionym zarzut naruszenia tego przepisu. W konsekwencji zasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 37 ust. 1 w związku z art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, bo w rozpoznawanej sprawie organ nie miał obowiązku szczegółowego uzasadnienia niezastosowania trybu korekty budżetu projektu, skoro ten korygowaniu się nie poddawał. Sąd pierwszej instancji błędnie przypisał organowi przeprowadzenie oceny projektu w sposób naruszający prawo w rozumieniu art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej. Uchybienie to nie tylko mogło mieć, ale miało istotny wpływ na wynik sprawy, skoro stanowiło zasadniczy motyw zaskarżonego orzeczenia. Nieuzasadnione natomiast pozostają te zarzuty skargi kasacyjnej, które skierowano przeciwko dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w związku z punktami 81-84 regulaminu. Z przywołanych przepisów nie wynika to, by skorzystanie z możliwości poprawienia budżetu w trybie z punktu 86 regulaminu było ograniczone tylko do postępowania w fazie oceny projektu. Przepisy te nie stoją na przeszkodzie temu, by także na etapie procedury odwoławczej uruchomił wskazany tryb poprawy wniosku. Sumując, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wynik sądowej kontroli legalności działalności administracji w tej sprawie przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji był nieprawidłowy. Błędnie przypisując organowi naruszenie prawa procesowego Sąd ten nietrafnie uwzględnił skargę. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. i 203 pkt 2 p.p.s.a.