I OSK 1954/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 264/20 w sprawie ze skargi B.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 18 czerwca 2020 r. oddalił skargę B.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania bądź zmianę wyroku i przyznanie skarżącej zasiłku pielęgnacyjnego oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Dodatkowo skarżąca zrzekła się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2220, z późn. zm.), dalej: u.ś.r., w zw. z art. 128, art. 131 i art. 144 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2019 r. poz. 2086, z późn. zm.), dalej: k.r.o., w zw. z art. 18, 32 i 71 Konstytucji RP oraz nieprawidłową wykładnię orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w kontekście przedmiotowych przepisów i uznanie, że skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawną ciotką, matką zastępczą trwale niepełnosprawną w stopniu znacznym, podczas gdy zgodnie z wykładnią celowościową, systemową i prokonstytucyjną pomiędzy skarżącą a jej podopieczną istnieje szczególna więź prawna i faktyczna wynikająca z faktu, że przez 15 lat podopieczna pełniła funkcję formalnej rodziny zastępczej dla skarżącej i to na skarżącej spoczywa obowiązek alimentacyjny, który w przypadku jego niepodjęcia musiałby zostać przejęty przez Państwo, w związku z czym Sąd pierwszej instancji winien przy dokonywaniu wykładni przedmiotowego przepisu uwzględnić zasadę równości wobec prawa i braku dyskryminacji, nadrzędności rodziny oraz priorytetu dobra rodziny. Dodatkowo skarżąca zwróciła się o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem o zgodność art. 17 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych z art. 18, art. 32 i art. 71 Konstytucji RP w związku z treścią art. 128 k.r.o., art. 131 k.r.o. oraz art. 144 k.r.o. oraz wniosła o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu rozstrzygnięcia przedmiotowej kwestii przez Trybunał Konstytucyjny. Uzasadniając powyższe zarzuty, skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika podniosła, że z uwagi na szczególną więź z podopieczną ciąży na niej moralny obowiązek alimentacyjny. Za zbyt daleko idący wniosek uznała stanowisko Sądu, zgodnie z którym skoro Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował przesłanki obowiązku alimentacyjnego wynikającego z przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, to oznacza, że zostało to w pełni zaaprobowane w kontekście zasad wynikających z Konstytucji RP. W ocenie skarżącej Trybunał Konstytucyjny nie badał szczegółowo tej przesłanki w kontekście zobowiązanych do alimentacji i zasady równości w przypadku rodzin zastępczych niezawodowych, zwłaszcza wywodzących się z członków rodziny. Skarżąca wskazała, że skoro istnieje obowiązek alimentacyjny pasierba względem ojczyma, to analogiczna zasada powinna obowiązywać w stosunku z matką zastępczą, tym bardziej, że w rozpoznawanej sprawie w grę wchodzą również więzy rodzinne. Skarżąca podniosła przy tym, że uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 5/13, na której oparł się Sąd pierwszej instancji, została wydana w odmiennym stanie faktycznym ze względu na występowanie syna zobowiązanego w pierwszej kolejności do opieki nad schorowanym ojcem, podczas gdy podopieczna nie ma zstępnych ani innych osób, na których ciąży ustawowy obowiązek alimentacyjny. Zaznaczyła, że w przeszłości sądy administracyjne w podobnych sprawach stosowały wykładnię prokonstytucyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Istota rozpoznawanej spawy sprowadza się do oceny, czy dopuszczalne jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie, którą z podopiecznym łączy stosunek rodziny zastępczej, niepowodujący powstania obowiązku alimentacyjnego pomiędzy stronami tego stosunku. Mając powyższe na uwadze, wskazać należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu (pkt 1), opiekunowi faktycznemu dziecka (pkt 2), osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (pkt 3) oraz innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 4), jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z uwagi na powiązanie uprawnienia do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z obowiązkiem alimentacyjnym należy wskazać, że obowiązek ten obciąża krewnych w linii prostej a w linii bocznej wyłącznie rodzeństwo (art. 128 k.r.o.). Ponadto obowiązek alimentacyjny – zgodnie z treścią art. 131 k.r.o. – powstaje w przypadku nawiązania stosunku przysposobienia, a także – stosownie do postanowień art. 144 k.r.o. – dotyczy ojczymów, macoch i pasierbów. W rozpoznawanej sprawie skarżąca ubiega się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad swoją niepełnosprawną ciotką, która do osiągnięcia przez skarżącą pełnoletności pełniła dla niej funkcję matki zastępczej na podstawie orzeczenia sądu powszechnego. Jak wskazano powyżej, w tak ustalonym niespornym stanie faktycznym skarżąca nie jest uprawniona do uzyskania wspomnianego świadczenia na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 3 u.ś.r. gdyż przepis ten uprawnia do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie osobę będącą rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. 2019.1111). Zgodnie z art. 41 ust. 2 tej ustawy rodzinę zastępczą spokrewnioną tworzą małżonkowie lub osoba samotna, będący wstępnymi lub rodzeństwem dziecka. Osoby takie muszą być osobami pełnoletnimi, co wynika z treści art. 42 ust. 1 pkt 4 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, ustanawiającego wymóg posiadania pełnej zdolności do czynności prawnych osób pełniących funkcję rodziny zastępczej. W konsekwencji powyższego skarżąca jako osoba, która pozostawała pod pieczą zastępczą, nie jest uprawniona do uzyskania na tej podstawie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad rodzicem zastępczym, w stosunku do którego orzeczono o jego niepełnosprawności. To powoduje, iż nie można uznać, że Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżone orzeczenie, naruszył art. 17 ust. 1 pkt 3 u.ś.r. Za niezasadne należało uznać także naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Przepis ten bowiem wyraźnie wiąże uprawnienie do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z istnieniem obowiązku alimentacyjnego obciążającego ubiegającego się o uzyskanie takiego świadczenia w stosunku do podopiecznego. Jak wskazano powyżej, przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego przewidują ograniczoną listę przypadków, w których powstaje obowiązek alimentacyjny. Oznacza to, że pozostałe osoby znajdujące się w zbliżonych stanach faktycznych, ale nie spełniających warunków wskazanych w przytoczonych przepisach Kodeksu nie są obciążone obowiązkiem alimentacyjnym i w konsekwencji nie są uprawnione do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym Sąd pierwszej instancji w zaistniałym stanie faktycznym sprawy prawidłowo zastosował przepisy, których naruszenie skarżąca zarzuciła w skardze kasacyjnej. Jednocześnie odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 18, art. 32 i art. 71 Konstytucji RP należało uznać je za nieuzasadnione. Przepisy te ustanawiają ochronę i opiekę państwa nad małżeństwem, rodziną, macierzyństwem i rodzicielstwem (art. 18), wprowadzają zakaz dyskryminacji i nierównego traktowania (art. 32) oraz przewidują uwzględnianie dobra rodziny w polityce państwa (art. 71). W tym miejscu należy zaznaczyć, że zgodnie ze stanowiskiem doktryny konstytucyjne pojęcie rodziny dotyczy przede wszystkim stosunków pomiędzy małżonkami i stosunków podobnych oraz pomiędzy rodzicami i dziećmi, przy czym obejmuje ono również pojęcie rodziny zastępczej (por. komentarz do art. 71 oraz art. 18 Konstytucji RP, P. Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, LEX on line), a zatem zakres treściowy tego pojęcia i w konsekwencji zastosowania art. 18 i art. 71 Konstytucji RP, nie obejmuje sytuacji, w jakiej znalazła się skarżąca. Stosunek pieczy zastępczej występujący w ramach rodziny zastępczej ustaje bowiem z osiągnięciem pełnoletności przez dziecko znajdujące się pod taką pieczą (por. art. 37 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej). Ponadto zauważyć należy, że o możliwości zastosowania art. 32 Konstytucji RP w kontekście przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i dopuszczalności rozszerzenia katalogu uprawnień socjalnych w drodze orzeczeń sądowych Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się już w uchwale z 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 5/13. W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przepis ten, jako zawierający treść normatywną nienadającą się do zbudowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia sporu o prawo podmiotowe ani nieumożliwiającą oparcia na nim orzeczenia zasądzającego roszczenie, nie może być samoistnym źródłem roszczeń. W myśl zasady wynikającej z art. 269 § 1 p.p.s.a. uchwała ta wiąże inne składy orzekające sądów administracyjnych, w tym również Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odnosząc się z kolei do wniosku o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie konstytucyjności art. 17 ust. 1 pkt 3 i 4 u.ś.r. z art. 18, art. 32 i art. 71 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Kwestia powiązania świadczenia pielęgnacyjnego z obowiązkiem alimentacyjnym była bowiem wielokrotnie analizowana w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, a samo wprowadzenie do ustawy o świadczeniach rodzinnych z dniem 1 stycznia 2013 r. art. 17 ust. 1 pkt 4 wiążącego sporne świadczenie z obowiązkiem alimentacyjnym było wynikiem zmian legislacyjnych, których wprowadzenie należy wiązać z dotychczasowym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego podkreślającym subsydiarny charakter pomocy wynikającej z systemu świadczeń rodzinnych w stosunku do osób, na których ciąży określony przepisami obowiązek alimentacyjny. Zarówno w wyroku z 15 listopada 2006 r. sygn. akt P 23/05 (OTK ZU-A 2006, nr 10, poz. 151), jak wyrokach z 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 i 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07, Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i podopiecznym. Wręcz przeciwnie, wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Co należy podkreślić, cechą relewantną podmiotów potencjalnie uprawnionych do tego świadczenia jest rezygnacja z zatrudnienia dla wywiązania się z szeroko rozumianego obowiązku alimentacyjnego. Celem tych regulacji jest bowiem to, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w związku z wykonaniem ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny. Wykładnia gramatyczna omawianych przepisów, ich znaczenie językowe, zgodne są z rezultatem wykładni systemowej i funkcjonalnej. Przywołana treść omawianych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może być uzupełniona przez inne rozumienie zakresu podmiotowego obowiązku alimentacyjnego, niż to wynika z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.