II SA/Ke 523/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 listopada 2022 r. sprawy ze sprzeciwu A. Sp. z o.o. Spółki komandytowej od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 19 września 2022 r., znak: SKO.PZ-71/3761/194/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw. UZASADNIENIE II SA/Ke 523/22 Uzasadnienie Decyzją z dnia 19 września 2022 r., znak: SKO.PZ-71/3761/194/2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania B. i J. K. od decyzji nr 101/2022 Prezydenta Miasta Kielce znak: UA-III.6730.1.259.2021.KM z dnia 15 kwietnia 2022 r., o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami (w tym handel o łącznej powierzchni do 1900 m2) i z garażami podziemnymi na działkach nr ewid. [...], w granicach oznaczonych na załączniku graficznym literami ABCDE-A przy ul. D. w Kielcach, działając na podstawie art. 138 § 2 Kpa, uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (dalej też jako Kolegium, SKO) przedstawiło następujący stan faktyczny i prawny sprawy. A. Sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w Kielcach złożyły wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji, który był kompletny i spełniał wymogi z art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.), dalej u.p.z.p. Kolegium wskazało, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga - zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. - łącznego spełnienia kilku warunków, do których należy: zapewnienie kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, istnienie dostępu do drogi publicznej, zapewnienie wystarczającego uzbrojenia terenu, brak konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele rolnicze i nieleśne oraz zgodność z przepisami odrębnymi. Powyższe wymagania w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu ustalił organ I instancji, kierując się przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), dalej jako rozporządzenie, który przyjął następujące parametry dla planowanej inwestycji: - szerokość frontu terenu ok. 95,0 m, co prowadzi do wyznaczenia granic obszaru analizowanego od 285,0 m do 350,0 m, tak aby analizą objąć całe zabudowane działki; - nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości 11,0 m od istniejącej zewnętrznej krawędzi jezdni ul. D.; - wielkość powierzchni zabudowy do powierzchni terenu inwestycji, od 0,20 do 0,29 i co najmniej 25% powierzchni terenu inwestycji należy urządzić jako powierzchnie biologicznie czynną; - szerokość elewacji frontowej od 28,7 m do 40,0 m; - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od 7,5 m do 15,7 m, mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku; - geometria dachu, dach płaski wysokość do 15,7 m mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. SKO w odniesieniu do nieprzekraczalnej linii zabudowy przytoczyło ustalenia faktyczne organu I instancji na tle zastosowania przepisów § 4 ust. 1-4 rozporządzenia w powiązaniu z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz.U. z 2021 r., poz.1376 ze zm.). Zgodziło się również ze sposobem ustalenia wskaźnika szerokości elewacji frontowej, który zdaniem organu nawiązuje zarówno do wielkości działki, jak i istniejącego ładu przestrzennego w granicach obszaru analizowanego. Natomiast w ocenie Kolegium wadliwy jest wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, albowiem został ustalony w oparciu o parametry przyjęte w decyzjach o ustaleniu warunków zabudowy dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych znajdujących się przy ul. D. i P., które nie mogą stanowić podstawy do realizacji inwestycji. Co najwyżej taką podstawę mogłyby stanowić decyzje o pozwoleniu na budowę, gdyby zostały wydane. Ponadto urbanista odwołał się do działek położonych w znacznym oddaleniu od terenu inwestycji i zupełnie pominął odniesienie się w aspekcie zachowania ładu przestrzennego do najbliższej usytuowanej zabudowy jednorodzinnej. Z tego samego względu nie zasługuje na akceptację sposób określenia geometrii dachu oraz wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Organ podniósł, że 17 lutego 2017 r. Prezydent Miasta Kielce wydał decyzję nr 54/2017 o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na terenie obejmującym działki o nr ewid. [...] przy ul. D., gdzie ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od 3,50 m do 7,0 m mierzonej od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Uwzględniając powyższe okoliczności oraz brzmienie przepisu art. 8 § 2 Kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, organ uznał za konieczne uchylenie zaskarżonej decyzji, gdyż nie zawarto w niej pełnego uzasadnienia dla przyjęcia dla planowanej inwestycji wskaźnika wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych wskazanego w decyzji z dnia 15 kwietnia 2022 r. Średni parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej obliczony dla decyzji z dnia 17 lutego 2017 r. i ten obliczony na potrzeby niniejszej sprawy, różni się o 0,1 m (poprzednio 7,0 m obecnie 7,1 m). Według organu, ustalenie tego parametru poprzez odwołanie się wyłącznie do parametrów budynków wielorodzinnych znajdujących się w obszarze analizowanym spowoduje, że planowany budynek będzie dominował nad obiektami położonymi w najbliższym sąsiedztwie. Co więcej wnioski formułowane w wynikach analizy i uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zdają się być oparte na koncepcjach służących jedynie poszukiwaniu takich cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. Stąd też w ocenie Kolegium istnieje konieczność takiego ustalenia wskaźnika, aby wynikał on z analizy zabudowy mieszkaniowej jedno i wielorodzinnej, ewentualnie z pominięciem budynków gospodarczych, gdyż przyjmowanie parametrów budynków gospodarczych do wyliczania wskaźników zabudowy zniekształca obraz istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej. Zgodnie ze stanowiskiem Kolegium, przyjęte przez organ I instancji wyżej wymienione wskaźniki dla nowej zabudowy nie zostały wystarczająco uzasadnione, co stanowi o naruszeniu przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 rozporządzenia, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 Kpa. W sprzeciwie od powyższego rozstrzygnięcia A. Spółka z o.o. Spółka Komandytowa zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 Kpa przez jego zastosowanie w sprawie. W uzasadnieniu podniesiono, że uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ II instancji wskazał m.in. na nieuzasadnione odstąpienie przez organ I instancji od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, polegające na braku "pełnego" uzasadnienia dla przyjęcia wskaźnika wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych innego niż w decyzji Prezydenta Miasta Kielce nr 54/2017 z dnia 17 lutego 2017 r. Zdaniem skarżącej, powyższe stanowisko organu II instancji nie jest prawidłowe. Zgodnie bowiem z akceptowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym sposobem rozumienia formuły "utrwalonej praktyki" jest to "akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych", przy założeniu, że jest to postępowanie zgodne z prawem (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 czerwca 2021 r., II SA/Bd 117/21, LEX nr 3248823). Oprócz aspektu merytorycznego, polegającego na nieodstępowaniu od dotychczasowej utrwalonej praktyki załatwiania spraw danego rodzaju, tj. spraw o takim samym stanie faktycznym i takim samym stanie prawnym, w podanym sposobie rozumienia "utrwalonej praktyki" występuje też aspekt czasowy, który wynika z samej istoty tego zakazu. Taka "praktyka" wymaga oceny w kontekście odpowiednio długiego okresu kształtowania się danej praktyki rozstrzygania spraw (A. Wróbel, komentarz do art. 8, teza 21, [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022). Skarżąca stwierdziła, że nie można mówić o ustalonej praktyce rozstrzygania spraw, jeśli: 1) dotyczy ona spraw o wprawdzie podobnym, ale jednak nie tożsamym stanie faktycznym i prawnym, 2) nie została ona ukształtowana w odpowiednio długim okresie kształtowania się danej praktyki, 3) nie ma przymiotu akceptacji przez sądy administracyjne. Z tego względu uznanie parametru przyjętego w decyzji nr 54/2017 z dnia 17 lutego 2017 r. za "utrwaloną praktykę" w ocenie skarżącej jest błędne. Decyzja ta została wydana po rozpatrzeniu podobnej, ale nie tożsamej sprawy. Brak jest wymaganego elementu długotrwałości praktyki oraz akceptacji sądowej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zakwestionowanej sprzeciwem decyzji Kolegium oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329), dalej "Ppsa", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa (art. 64e Ppsa). Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 Kpa, sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej ww. unormowaniem, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w art. 138 § 2 Kpa, sąd uwzględnia sprzeciw (art. 151a § 1 Ppsa). Zgodnie z art. 138 § 2 Kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zastosowanie cyt. przepisu uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu I instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezbędne jest wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por.: B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", C.H. Beck 2017, s. 728). Dodatkowo wskazać należy, że braki w postępowaniu dowodowym mogą stanowić podstawę do zastosowania art. 138 § 2 Kpa jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie ma możliwości skorzystania z art. 136 § 1 tej ustawy. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ II instancji nie może jednak godzić w zasadę dwuinstancyjności. Tym samym w sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Taki stan rzeczy powodowałby pozbawienie strony dwukrotnego rozpoznania jego sprawy przez dwa różne organy administracji, tj. stanowiłby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 Kpa (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. III OSK 5112/21). W rozpoznawanej sprawie skarżąca zarzuca, że przy ustalaniu wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla przedmiotowej inwestycji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach błędnie odwołało się do "utrwalonej praktyki", wskazując na decyzję nr 54/17 Prezydenta Miasta Kielce z dnia 17 lutego 2017 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na terenie obejmującym te same działki, tj.: [...] przy ul. D . Podniesiono bowiem, że ta decyzja została wydana po rozpatrzeniu podobnej, ale nie tożsamej sprawy, brakuje również elementu długotrwałości praktyki oraz akceptacji sądowej, a zatem nie można mówić o ustalonej praktyce rozstrzygania spraw. W konsekwencji skarżąca jako błędne uznała przyjęcie w tej decyzji ww. parametru za "utrwaloną praktykę". Trzeba zgodzić się ze skarżącą, że tak sformułowany zarzut jest uzasadniony. W okolicznościach niniejszej sprawy organ II instancji wadliwie przyjął, że przy ustalaniu wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla przedmiotowej inwestycji doszło do naruszenia art. 8 § 2 Kpa, zgodnie z którym, organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Przez utrwaloną praktykę należy przy tym rozumieć zgodne z prawem, akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych. W związku z powyższym nie można uznać za utrwaloną praktykę w zakresie ustalania wielkości opisanego wyżej wskaźnika takiej sytuacji, gdy organ w odrębnej sprawie, zainicjowanej innym wnioskiem i dotyczącym innej inwestycji ustalił już ten wskaźnik a nowa inwestycja znajduje się na tej samej działce i dotyczy budowy budynków o podobnej funkcji tj. budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym. Wprawdzie przedmiot niniejszej sprawy oraz sprawy zakończonej wydaniem decyzji Prezydenta Miasta Kielce z 17 lutego 2017 r. jest tego samego rodzaju, jednakże trudno uznać, że rozstrzygnięcie w obu tych sprawach następuje w niezmienionym stanie faktycznym. Natomiast niewątpliwie zabudowa budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym z garażem podziemnym na terenie obejmującym te same działki przy ul. D. jak w przypadku planowanej inwestycji, ma znaczenie w tym sensie, że powinna stanowić element oceny zachowania ładu przestrzennego występującego w obszarze sąsiednim. Zasadność tego zarzutu nie może jednak doprowadzić do uwzględnienia sprzeciwu wobec stwierdzonych przez organ II instancji i zaakceptowanych przez tut. Sąd wad skutkujących uchyleniem decyzji organu I instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. Podkreślenia wymaga fakt, że w ramach art. 134 Ppsa, obowiązkiem Sądu jest kontrola legalności zaskarżonej sprzeciwem decyzji organu II instancji, bez względu na zakres zgłoszonych zarzutów. Jak wynika z akt sprawy powołanie się przez organ odwoławczy na odstąpienie przez organ I instancji od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym nie było jedynym powodem zastosowania przepisu art. 138 § 2 Kpa. Kolegium badając, czy zachodzą przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. uzasadniające ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji przyjęło, że: - występowanie w obszarze analizowanym przeważającej funkcji zabudowy jednorodzinnej nie wyklucza realizacji zabudowy wielorodzinnej jednakże pod warunkiem, że parametry nowej inwestycji wpisywać się będą w istniejący ład przestrzenny, nie zakłócając zasady dobrego sąsiedztwa; - o zachowaniu ładu przestrzennego poza urbanistyczną funkcją terenu decyduje również ocena architektonicznych parametrów nowej zabudowy w odniesieniu do parametrów występujących w terenie analizowanym; - organ powinien ustalić, czy planowana zmiana sposobu zagospodarowania terenu będzie się adaptować do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego. W oparciu o powyższe stanowisko i ocenę materiału dowodowego Kolegium zasadnie uznało, że stanowiąca podstawę ustaleń faktycznych organu I instancji, analiza urbanistyczno-architektoniczna w aspekcie wskaźników: - wielkości powierzchni zabudowy, - wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, - geometrii dachu, zupełnie pomija odniesienie się parametrów najbliżej usytuowanej zabudowy jednorodzinnej do ustalonych parametrów dla wnioskowanej inwestycji w aspekcie zachowania ładu przestrzennego. Zgodzić należy się z ustaleniami organu odwoławczego, że powyższe wskaźniki określone w decyzji organu I instancji opierają się na parametrach odpowiednich dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych i wielorodzinnych z usługami usytuowanych wprawdzie w obszarze analizowanym, ale pozostających w dalszym sąsiedztwie niż najbliższa zabudowa. Analiza urbanistyczna jest podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego, który pozwala na przeprowadzenie kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Wyniki analizy mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, dlatego też jej rzetelność, kompletność i zgodność z przepisami prawa ma zasadnicze znaczenie. Nieprzeprowadzenie analizy lub jej istotna wadliwość oznacza naruszenie przepisów postępowania (art. 7 oraz art. 77 § 1 Kpa). Trafne jest więc stwierdzenie Kolegium, że w analizie urbanistycznej jak i w uzasadnieniu decyzji organu I instancji brak jest wystarczającego uzasadnienia dla ustalenia zakwestionowanych wskaźników dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu przejawiającego się w uwzględnieniu parametrów zabudowy wielorodzinnej, a bez odniesienia się do zabudowy jednorodzinnej w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji. Nadmienić trzeba, że usunięcie stwierdzonych wadliwości wymagałoby od organu II instancji przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a do tego nie jest on uprawniony (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1725/10 , z dnia 10 maja 2012 r., sygn. I OSK 238/12, z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2653/14; z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12, z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. II OSK 2958/14, z dnia 24 marca 2022 roku, sygn. II OSK 997/21). Z powyżej wskazanych powodów, sprzeciw należało oddalić, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151a § 2 Ppsa.