II SA/Bk 407/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant specjalista Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 września 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Ł. na uchwałę Rady Miasta Wysokie Mazowieckie z dnia 30 maja 2018 r. nr XLV/184/18 w sprawie ustalenia opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych stwierdza nieważność paragrafu 3 ustęp 4 i 5 zaskarżonej uchwały UZASADNIENIE W dniu 30 maja 2018 r. Rada Miasta Wysokie Mazowieckie podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2017 r., poz. 1875 ze zm., dalej: "u.s.g.") oraz art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2017 r., poz. 2222, ze zm. dalej: "u.d.p."), uchwałę nr XLV/148/18 w sprawie ustalenia opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych (zwana dalej: "uchwałą"). W uchwale tej określono stawki opłat pobieranych za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele nie związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną. W treści § 2 uchwały określono stawki za każdy dzień zajęcia 1 m2 powierzchni pasa drogowego, natomiast w § 3 ustalono roczne stawki za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, za 1 m2 zajętej powierzchni pasa drogowego. W ust. 4 tego paragrafu wskazano, że: "Roczne stawki opłat w wysokości określonej w ust. 1 obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzeń w pasie drogowym", zaś w ust. 5, że: "Za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym." W dniu 6 kwietnia 2020 r. (data wpływu do organu) Prokurator Okręgowy w Ł. (dalej powoływany jako: "Prokurator") wniósł skargę na wyżej opisaną uchwałę w części, tj. w zakresie unormowania wskazanego w § 3 ust. 4 i 5, podnosząc, że ww. zapisy istotnie naruszają prawo, tj. z art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1, 5 i 6 u.d.p, poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego. W postanowieniu § 3 ust. 4 i 5 uchwały, Rada Miasta ustaliła odmienne zasady określania wysokości stawek opłat za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarzadzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w taki sposób, że odniesiono się do pojęcia "roku kalendarzowego" zamiast "roku". Takie unormowanie pozostaje w oczywistej i rażącej sprzeczności z brzmieniem art. 40 ust. 5 u.d.p., który wprost wskazuje że: "za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego przez okres krótszy niż rok, opłata za zajęcie pasa drogowego obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub drogowym obiekcie inżynieryjnym". Powyższe wskazuje, że Rada Miasta podejmując uchwałę w zakresie unormowania § 3 ust. 4 i 5 dokonała nieuprawnionej modyfikacji normy rangi ustawowej, albowiem przepis ten został przyjęty wbrew literalnemu brzmieniu normy ustawowej. Stanowienie takich norm jest niedopuszczalne i stanowi istotne naruszenie prawa. Na potwierdzenie powyższego stanowiska powołano wyrok tut. Sądu z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. II SA/Bk 616/18 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 czerwca 2018 r. sygn. III SA/Po 274/18. Końcowo Prokurator podkreślił, że organy samorządu terytorialnego będąc pierwotnym adresatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego, są legitymowane do wydawania aktów prawa miejscowego tylko wówczas i tylko w takim zakresie, który wynika bezpośrednio i wprost z woli ustawodawcy, wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w części, tj. w zakresie § 3 ust. 4 i 5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości jako nieuzasadnionej. Organ podkreślił, że nie ulega wątpliwości, że ustawodawca w art. 40 ust. 5 u.d.p. posługuje się pojęciem "rok", a uchwałodawca w zaskarżonej uchwale w § 3 ust. 4 i 5 pojęciem "rok kalendarzowy", to jednak taki sposób redakcji uchwały w rozpatrywanym zakresie, nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały w omawianej części. Przesłanka stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. w postaci istotnej sprzeczności uchwały z prawem w niniejszej sprawie nie występuje. Określenie przez organ w zaskarżonym postanowieniu, że roczne stawki opłat w wysokości określonej w ust. 1 obejmują pełny rok kalendarzowy nie zmienia charakteru tych stawek określonych w art. 40 ust. 5 u.d.p. Co więcej oceniając zgodność zapisów § 3 ust. 4 i 5 z ww. przepisem nie można pominąć art. 40 ust. 13a u.d.p., który określa termin uiszczania opłat, w ten sposób, że "opłatę roczną, o której mowa w ust. 5, za pierwszy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym uiszcza się w terminie określonym w ust. 13, a za lata następne w terminie do dnia 15 stycznia, z góry za dany rok". Skoro ustawodawca przewidział obowiązek uiszczania opłaty za lata następne, za zajęcie pasa drogowego - z góry za dany rok - oraz do 15 stycznia każdego roku - to wykładnia tego przepisu pozwala na przyjęcie, że roczna opłata za lata następne uiszczana jest za okres od 1 stycznia do 31 grudnia danego roku i w istocie obejmuje rok kalendarzowy. Wykładnia ta nie pozwala zatem na uznanie, że Rada Miasta posługując się w zaskarżonej uchwale w § 3 ust. 4 i 5 pojęciem "roku kalendarzowego" przekroczyła upoważnienie ustawowe w stanowieniu prawa. Dla uzasadnienia stanowiska organu, przywołano treść § 3 ust. 3 rozporządzenia z dnia 18 lipca 2011 r. Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. Nr 148, poz. 886 ze zm.) mówiącego, że: "roczne stawki opłat w wysokości określonej w ust. 1 i 2 obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim." Cytowany powyżej przepis rozporządzenia zdaniem organu, podobnie jak § 3 ust. 4 i 5 zaskarżonej uchwały określa zasady ponoszenia opłaty rocznej za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, podobnie jak § 3 ust. 4 i 5 zaskarżonej uchwały został wydany na podstawie delegacji określonej w art. 40 u.d.p., oraz podobnie jak § 3 ust. 4 i 5 zaskarżonej uchwały stanowi, że roczne stawki opłat obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzeń w pasie drogowym. Pomimo już prawie 10-letniego okresu obowiązywania § 3 ust. 3 ww. rozporządzenia, mimo iż posługuje się pojęciem "rok kalendarzowy" (tak jak zaskarżona uchwała), zgodność tego przepisu z ustawą lub Konstytucją nie była i nie została dotychczas zakwestionowana. Porównując brzmienie § 3 ust. 4 zaskarżonej uchwały z § 3 ust. 3 rozporządzenia nie wydaje się, aby użycie pojęcia "rok kalendarzowy" stanowiło przekroczenie granic upoważnienia ustawowego w stanowieniu prawa. Odnosząc się na koniec do przywołanych w treści uzasadnienia skargi dwóch wyroków Sądów Administracyjnych, organ wskazał, że nie mogą one stanowić potwierdzenia słuszności stanowiska autora skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontroli sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zauważyć jednak należy, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym przewidują dwa rodzaje naruszeń prawa, jakie mogą być wywołane przez ustanowienie tych aktów. W myśl bowiem art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części, w razie stwierdzenia, że jest ona sprzeczna z prawem. W przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Przytoczony przepis, wyróżniając kategorie wad uchwał organów gminy (istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa), nie określa jednak rodzaju wad, które należą do tych kategorii. W tym zakresie w orzecznictwie sądowym za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się wydanie aktu bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały. Wskazuje się tu, że akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy, zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że skarga, jak również zawarte w niej zarzuty świadczące o nieważności zaskarżonej części uchwały (istotności naruszenia prawa) są w pełni zasadne. Zgodnie z art. 40 ust. 5 u.d.p., w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia zaskarżonej uchwały (jaki i obecnym), "(...) za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim". Tymczasem § 3 ust. 4 uchwały wskazuje, że: "Roczne stawki opłat w wysokości określonej w ust. 1 obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzeń w pasie drogowym", zaś § 3 ust. 5, że: "Za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym". Rację zatem ma Prokurator, kwestionując powyższe przepisy, że odnoszenie opłat za zajecie pasa drogowego przez urządzenie infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego do pojęcia "roku kalendarzowego" zamiast "roku" pozostaje w oczywistej i rażącej sprzeczności z brzmieniem art. 40 ust. 5 i ust. 1 u.d.p. Przepis art. 40 ust. 5 u.d.p. jest jasny i nie budzi wątpliwości, w szczególności zauważyć należy, że w ogóle nie odnosi się do "roku kalendarzowego" umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, a ogólnie do "roku". Wprowadzenie przez organ w § 3 ust. 4 i 5 zaskarżonej uchwały przymiotnika "kalendarzowy" jest dodaniem określenia nieprzewidzianego ustawą upoważniającą. W konsekwencji użycie pojęcia "rok kalendarzowy" powoduje modyfikację treść ustawowego uregulowania "rok" jako okresu pobierania opłaty, określonego w art. 40 ust. 5 u.d.p. Początek roku kalendarzowego zawsze przypada na 1 stycznia i nie musi się pokrywać z początkiem zajęcia pasa drogowego. Uchwalenie zatem przez Radę Miasta w wyżej powołanym postanowieniu innego, niż przewidziany wyraźnie w ustawie, sposobu obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, gdyż organ samorządu terytorialnego wykroczył poza przyznane mu kompetencje regulując odmiennie w prawie miejscowym, to co należy wyłącznie do materii ustawowej (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 października 2010 r., II SA/Go 516/10). Stanowiska tego nie zmienia argumentacja organu w tym odwołanie się do treści art. 40 ust. 13a u.d.p. czy rozporządzenia z dnia 18 lipca 2011 r. Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości stawek opłat za zajecie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Jeszcze raz bowiem podkreślić należy, że akty prawa miejscowego nie mogą przekraczać upoważnień ustawowych. Akt niższy rangą niż ustawa nie może bez upoważnienia ustawowego wprowadzać pojęć nieprecyzyjnych bądź dookreślających znaczenia określeń ustawowych. Treści postanowień uchwały opartych na wyraźnym upoważnieniu ustawowym nie można domniemywać czy wykładać przy pomocy innych przepisów. W praktyce oznaczałoby to możliwość różnej interpretacja omawianych postanowień. W tym miejscu przypomnieć należy, że naczelną zasadą demokratycznego państwa prawnego jest działanie organów władzy publicznej w granicach i na podstawie obowiązującego prawa. Zasadę tę wyraża art. 7 Konstytucji RP. Przepis ten zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji takiego organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Akty prawa miejscowego powinny być podejmowane w oparciu o wyraźną normę kompetencyjną rangi ustawowej. Zasadą prawa administracyjnego, w perspektywie konstytucyjnej, jest zakaz domniemania kompetencji. Podstawa prawna do działań w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego jest dwojakiego rodzaju. Jest nią albo upoważnienie bezpośrednio wynikające z przepisów ustaw ustrojowych (gminnej, powiatowej, wojewódzkiej), albo upoważnienie zawarte w innych regulacjach ustawowych (por. wyrok z 4 kwietnia 2008 r., akt II OSK 102/08, NZS 2008/5/103). Dlatego też wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice upoważnienia ustawowego do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Taka sytuacja niewątpliwie miała miejsce w niniejszej sprawie. Nie jako końcowo wskazać należy, że niniejsze stanowisko zaprezentowane w sprawie przez Sąd jest w całości powtórzeniem poglądu tut. Sądu wyrażonego m.in. w wyrokach z dnia 2 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 346/20 i II SA/Bk 286/20 (wyroki prawomocne). Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność uchwały w zakresie zaskarżonego § 3 ust. 4 i 5 uchwały, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.