VII SA/Wa 1040/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla ( spr.), Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2020 r. sprawy ze skargi D. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz D. C. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Starosta [...] decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], na podstawie art. 28, art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, po rozpatrzeniu wniosku D. C. z dnia 23.12.2019 r. - odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrzną instalacja gazową z odcinkiem ziemnym, zbiornikiem na nieczystości ciekle oraz wentylacją mechaniczną na dz. nr ew. [...], obręb G., gm. M. W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019r., poz. 1186) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jego kompletność i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. W związku z nieprawidłowościami w przedłożonej dokumentacji, postanowieniem z [...].01.2020 r. nr [...], nałożył na inwestora obowiązek ich usunięcia, przy jednoczesnym wyznaczeniu terminu jego wykonania. W związku z niepełnym uzupełnieniem przez inwestora braków w dokumentacji przed wydaniem decyzji skierowano do inwestora pismo informujące o brakach w dokumentacji. W dniu 11.02.2020 r. inwestor przedłożył dokumentację wraz z pismem wyjaśniającym jego stanowisko, co do sporządzonego bilansu terenu. Organ stwierdził, że do dnia wydania decyzji nie usunięto nieprawidłowości, to jest nie przedłożono bilansu terenu uwzględniającego wskaźniki i podziały terenu określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Uchwala nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] października 2018 r.) przedmiotowa działka usytuowana jest na granicy dwóch terenów MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz MN/US - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usług sportu i rekreacji, dla których plan ustalił odrębne wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Dla terenu MN miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala m.in. maksymalną powierzchnię zabudowy na 30 % powierzchni działki budowlanej, minimalną powierzchnię biologicznie czynną na 60% powierzchni działki budowlanej. Z kolei dla terenu MN/US plan ustalana maksymalną powierzchnię zabudowy 20 % powierzchni działki budowlanej, minimalną powierzchnię biologicznie czynną na 70% powierzchni działki budowlanej. W związku z powyższym organ wezwał inwestora do sporządzenia bilansu terenu uwzględniającego wskaźniki i podziały terenu określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z zapisami planu, wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu są określane dla całych terenów MN, MN/US nie zaś dla poszczególnych działek budowlanych. W przypadku, gdy jedna działka budowlana obejmuje tereny o różnych wskaźnikach, należy wykonać oddzielne bilanse dla poszczególnych części, ponieważ plan nie określa, który ze wskaźników jest nadrzędny gdy działka budowlana nie jest usytuowana na jednym terenie. Zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, opis do projektu zagospodarowania winien zawierać zestawienie powierzchni poszczególnych części zagospodarowania działki budowlanej lub terenu, jak: powierzchnia zabudowy projektowanych i istniejących obiektów budowlanych, powierzchnie dróg, parkingów, placów i chodników, powierzchnia zieleni lub powierzchnia biologicznie czynna oraz innych części terenu, niezbędnych do sprawdzenia zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przedłożonym bilansie działki nr ew. [...] nie zostały spełnione wskaźniki kształtowania zabudowy, ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla terenu MN. Odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2020 r., złożył D. C. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2020 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. - dalej "k.p.a.") w związku z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania D. C., od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia dokumentacji. Inwestor w dniu 24 stycznia 2020 r., częściowo uzupełnił wniosek. W dniu 11 lutego 2020 r. wpłynęło kolejne pismo uzupełniające inwestora. Ustawodawca w art. 35 ust. 1 prawa budowlanego, nałożył na organ administracji architektoniczno-budowlanej obowiązek sprawdzania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Gdy dokumentacja załączona do wniosku o pozwolenia na budowę nie czyni zadość wymogom określonym w przepisach prawa, organ na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, postanowieniem nakłada obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Starosta [...] wezwał inwestora do uzupełnienia braków w dokumentacji, m.in.: poprzez sporządzenie bilansu terenu uwzględniającego podziały i wskaźniki określone w miejscowym pianie zagospodarowania przestrzennego dla każdego terenu oddzielnie. Na przedmiotowym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania terenu zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] października 2018 r. Działka inwestycyjna usytuowana jest na granicy dwóch terenów MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz MN/US - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usług sportu i rekreacji. Dla każdej z nich plan miejscowy ustala m.in. odrębne wskaźniki kształtowania zabudowy terenu. Dla terenów MN plan ustala maksymalną powierzchnię zabudowy na 30% powierzchni działki budowlanej, a powierzchnię biologicznie czynną na 60%. Natomiast dla terenu MN/US - 20% maksymalnej zabudowy, a 70% powierzchni biologicznie czynnej. Jedna działka budowlana może być objęta dwoma różnymi obszarami zagospodarowania wyznaczonymi w planie miejscowym (np. obszarem zabudowy i obszarem nie przeznaczonym pod zabudowę). W takim przypadku wskaźniki zagospodarowania powinny być zachowane dla tej części działki, która znajduje się w obszarze pozwalającym na zabudowę. Analogiczna sytuacja dotyczy tej sprawy. Działka nr [...] znajduje się częściowo w obszarze MN i częściowo w obszarze MN/US. W takiej sytuacji inwestor powinien spełnić warunki zagospodarowania z obszaru MN tylko w części działki, która znajduje się na tym obszarze oraz oddzielnie na takiej samej zasadzie warunki dla obszaru MN/US. Organ I instancji prawidłowo zinterpretował ustalenia planu miejscowego. Jeżeli jedna działka objęta jest dwoma wskaźnikami dot. zabudowy, to należy przedłożyć dwa odrębne bilanse dla poszczególnych terenów działki. Inwestor sporządził i przedłożył bilans dla każdej strefy swojej działki i z analizy tych bilansów wynika, że nie został zachowany wskaźnik dla terenu MN. Dla tej części działki która znajduje się w strefie MN, plan przewiduje 30% zabudowy i 60% powierzchni biologicznie czynnej. Natomiast inwestor zaprojektował: powierzchnia zabudowy projektowanego budynku - 33,78%; tereny utwardzone - 32,80%; oraz tereny biologicznie czynne - 34,42%. W istniejącym stanie prawnym wybudowanie planowanej inwestycji na przedmiotowej działce nie jest możliwe. D. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...].05.2020 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 35 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 16 ust. 1 pkt 3d oraz w § 18 ust. 1 pkt 3d Uchwały nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...].10.2018 r. - poprzez odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, 2. art. 138 § 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy wadliwej decyzji, 3. art. 7a § 1 k.p.a. Domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazał, że decyzja odmawiająca pozwolenia na budowę, jest niezgodna z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] października 2018 r. w § 16 ust. 1 pkt 3d oraz § 18 ust. 1 pkt 3d, określa maksymalne wskaźniki powierzchni zabudowy liczone w stosunku do powierzchni działki budowlanej. Wojewoda [...] stwierdził, że wskaźniki zabudowy oblicza się w odniesieniu do powierzchni terenu o danym przeznaczeniu, co jest niezgodne z planem miejscowym. W przedłożonym projekcie zostały przedstawione bilanse dla dwóch odrębnych terenów z uwagi na takie wymagania Starostwa w P. Nie zmienia to faktu, iż dla oceny zgodności projektowanej inwestycji z planem miejscowym, obowiązujące w nim wskaźniki zabudowy, odnoszone są do całej działki budowlanej. Analogiczny pogląd wyraził WSA w Krakowie w wyroku z dnia 9 października 2019r., sygn. II SA/Kr 751/19. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mówi wprost o wskaźnikach zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej (Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 955/17). Jeśli Wojewoda [...] miał wątpliwości co do wykładni prawa, powinien wydać rozstrzygnięcie na korzyść skarżącego. Zgodnie z art. 7a. § 1. k.p.a.: "Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ." Organ nie zastosował wskazanej zasady. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Skarga jest zasadna. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2020 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrzną instalacją gazową z odcinkiem ziemnym, zbiornikiem na nieczystości ciekłe oraz wentylację mechaniczną na działce nr ew. [...], obręb G., gmina M. Z akt sprawy wynikało, że działka inwestycyjna nr [...], zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Uchwała Rady Gminy M. z [...] października 2018 r., nr [...], Dziennik Urzędowy Województwa [...] z dnia [...] listopada 2018 r., poz. [...]) - usytuowana jest na granicy dwóch terenów MN - zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz MN/US - zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usług sportu i rekreacji, dla których plan określa różne wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Dla terenu MN miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala maksymalną powierzchnię zabudowy na 30 % powierzchni działki budowlanej, minimalną powierzchnię biologicznie czynną na 60% powierzchni działki budowlanej. Z kolei dla terenu MN/US plan określa maksymalną powierzchnię zabudowy na 20 % powierzchni działki budowlanej, minimalną powierzchnię biologicznie czynną na 70% powierzchni działki budowlanej. Powodem wydania decyzji odmownej było ustalenie, że wskaźniki powierzchni zabudowy i wskaźniki powierzchni biologicznie czynnej muszą być liczone w odniesieniu do powierzchni tylko tej części działki nr [...], która znajduje się na danym obszarze oznaczonym w planie odrębnym symbolem, czyli oddzielnie dla części MN i części MN/US. Jednak w ocenie Sądu ustalenia zawarte w planie dotyczące wskaźników powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej dla trenu MN i MN/US, należy odnosić do "powierzchni działki budowlanej", czyli całej działki [...]. Treść przepisów planu nie stoi na przeszkodzie, aby wskaźniki odnosić do powierzchni całej działki objętej projektem zagospodarowania terenu, a nie tylko do tej jej części, która przeznaczona jest pod określony typ zabudowy. Jedynym warunkiem oceny zgodności z planem jest to, aby projektowana zabudowa spełniała wskaźniki zagospodarowania terenu określone dla obu tych terenów. Zatem organ powinien sprawdzić spełnienie wskaźników zabudowy obowiązujących zarówno dla terenu MN jak i MN/US - jednak w odniesieniu do całej działki budowlanej objętej projektem zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017r., poz. 1073) w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia planu miejscowego, w planie określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, (...). Określona w planie miejscowym maksymalna i minimalna intensywność zabudowy, powinna być zatem odnoszona do powierzchni działki budowlanej. W przedłożonym w niniejszej sprawie projekcie zagospodarowania, przedstawione zostały bilanse dla dwóch odrębnych terenów z uwagi na takie wymagania Starostwa w P. Mimo to, przy ocenie zgodności projektu zagospodarowania terenu z planem miejscowym, określone w planie wskaźniki zabudowy powinny być odnoszone do całej działki budowlanej. Niewątpliwie cała działka [...], objęta została projektem zagospodarowania terenu. W obu częściach (2MN i 1MN/US), możliwa jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W projekcie zagospodarowania terenu budynek mieszkalny jednorodzinny zlokalizowany jest na obu częściach działki o różnym przeznaczeniu. Mając na względzie specyfikę sprawy, przyjąć należy, że skoro budynek jednorodzinny zaprojektowano w granicach terenu przeznaczonego w planie pod tego typu zabudowę, to wskaźniki powierzchni zabudowy i biologicznie czynnej, należy obliczać z uwzględnieniem całego terenu objętego projektem zagospodarowania. Ponieważ działka nr [...] nie jest usytuowana na jednym terenie, to spełnione muszą być wszystkie wskaźniki w odniesieniu do całości działki budowlanej, gdyż żaden ze wskaźników nie jest nadrzędny. W tej sytuacji zasadny okazał się zarzut skargi, wskazujący na naruszenie art. 35 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 16 ust. 1 pkt 3d i § 18 ust. 1 pkt 3d Uchwały nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...].10.2018 r. - poprzez wadliwa wykładnię miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w konsekwencji wadliwe zastosowanie przepisów Prawa budowlanego. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższą ocenę Sądu i przy jej zastosowaniu wyda stosowne rozstrzygnięcie. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 ww. ustawy.