II SA/Go 875/12

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie objęcia ubezpieczeniami społecznymi uchyla zaskarżone postanowienie. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi Prokuratora Okręgowego z dnia [...] listopada 2010 r. jest postanowienie, działającego w imieniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2010 r. (nr [...]) stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. Wyrokiem z 19 stycznia 2011 r. (sygn. akt I SA/Go 1271/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. oddalił skargę na wskazane postanowienie. W wyniku skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II GSK 674/11, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił następujące okoliczności, wynikające z akt administracyjnych sprawy: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział, po rozpatrzeniu sprzeciwu Prokuratora Okręgowego od ostatecznej decyzji z dnia [...] października 2006 r. o objęciu W.A. ubezpieczeniami społecznymi, odmówił stwierdzenia nieważności tejże decyzji ostatecznej. Decyzja organu I instancji została doręczona Prokuratorowi Okręgowemu w dniu [...] kwietnia 2010 r. wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia w terminie 14 dni od jej otrzymania odwołania do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, za pośrednictwem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału. W dniu 21 kwietnia 2010 r. Prokurator Okręgowy wniósł - za pośrednictwem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału - odwołanie kierując je do Sądu Okręgowego – Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. Akta sprawy wraz z odwołaniem zostały przez ZUS Oddział przekazane Sądowi Okręgowemu. Prawomocnym postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie o sygn. akt [...] Sąd Okręgowy przekazał sprawę do rozpoznania Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organowi właściwemu do rozpoznania sprawy. Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. działający w imieniu i na podstawie imiennego upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zastępca Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, stwierdził uchybienie przez Prokuratora Okręgowego terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. W jego uzasadnieniu, powołując się na przepisy art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. z 2009 r., Dz. U. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) w związku z art. 134 i 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.), wskazał, że w sytuacji gdy decyzja została doręczona Prokuratorowi w dniu 8 kwietnia termin do wniesienia od niej odwołania upłynął w dniu 22 kwietnia 2010 r. Zgodnie bowiem z pouczeniem odwołanie przysługiwało do Prezesa ZUS-u w terminie 14 dni od jej otrzymania. Wprawdzie Prokurator wniósł odwołanie w terminie, jednakże skierował je do Sądu Okręgowego. Sąd zaś postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. przekazał sprawę Prezesowi ZUS-u jako organowi właściwemu do jej rozpoznania. W takiej sytuacji, wobec braku wniosku strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, należało stwierdzić jego uchybienie. W skardze na wskazane postanowienie Prokurator Okręgowy zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 134 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na wadliwym uznaniu, że przesłanie odwołania w trybie pośrednim w terminie 14 dni od otrzymania decyzji do organu, który wydał decyzję i na podstawie art. 133 k.p.a. przekazał je organowi odwoławczemu nastąpiło z uchybieniem terminu do wniesienia odwołania. Powołanym wyżej wyrokiem z dnia 19 stycznia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. skargę oddalił. Sąd wywiódł, że pomimo prawidłowego pouczenia zawartego w decyzji organu Prokurator Okręgowy skierował odwołanie do innego organu niż w nim wskazany. W takiej zaś sytuacji organ prawidłowo, kierując się dyspozycją art. 133 k.p.a. przesłał odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu wskazanemu w odwołaniu przez Prokuratora, czyli Sądowi Okręgowemu, tym samym uchybił ustawowemu terminowi wynikającemu z treści art. 129 § 2 k.p.a. Zasadnie zatem w takiej sytuacji Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził uchybienie terminowi do wniesienia odwołania od decyzji. Uchylając, w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej, zaskarżony wyrok i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swego wyroku z dnia 18 września 2012 r. wywiódł, że wskazane przepisy – art. 129 § 1 i 2, art. 133, art. 127 § 2 i art. 134 k.p.a. umieszczone są w Rozdziale 10 – Odwołania, który z kolei znajduje się w Dziale II tego Kodeksu – Postępowanie. W Dziale II Kodeksu postępowania administracyjnego znajduje się także Rozdział 1 – Wszczęcie postępowania, gdzie umieszczony jest przepis art. 65 § 1 i 2 k.p.a. Podkreślił, że postępowanie administracyjne – realizujące zasadę dwuinstancyjności – w jego fazie po wniesieniu zwykłego środka zaskarżenia decyzji, a więc na etapie rozpatrywania odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji, zostało uregulowane w przepisach usystematyzowanych w oddzielnej jednostce redakcyjnej wyższego stopnia, co jest uzasadnione odmiennością tych przepisów w odniesieniu do przepisów o postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Co więcej, w postępowaniu przed organami odwoławczymi, w sprawach nieuregulowanych w art. 136 - 139 k.p.a., przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji mają jedynie odpowiednie zastosowanie (art. 140 k.p.a.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, treść normy prawnej zawartej w przepisie art. 129 § 1 k.p.a. w zw. z § 2 tego artykułu, w zakresie w jakim określa obowiązki strony postępowania administracyjnego, która chce skorzystać z przysługującego jej prawa do zaskarżenia decyzji, jest jasna i wyraża się w nakazie wniesienia odwołania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie (gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie) za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Istotne jest przy tym to, że ustawodawca w omawianym przepisie ustanowił zasadę pośredniego trybu wnoszenia odwołań, co oznacza, iż odwołanie musi być wniesione za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, a właściwy organ odwoławczy może przystąpić do rozpoznania odwołania wówczas, gdy organ pierwszej instancji prześle odwołanie temu organowi. W tym stanie rzeczy NSA uznał, że wniesienie odwołania przez Prokuratora Okręgowego w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji, za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, odpowiada wymaganiom określonym w przepisie art. 129 § 2 k.p.a.. Ponadto wskazał, że od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (organu rentowego) wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w przedmiocie nieważności decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt I UZP 3/10 podkreślił jednakże, że wobec treści przepisu art. 58 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), akceptacja powyższego poglądu nie może spowodować pozbawienia strony prawa do sądu, a sąd administracyjny ponownie rozstrzygając sprawę obowiązany będzie dodatkowo uwzględnić skutki prawne wynikające z prawomocnego postanowienia Sądu Okręgowego z dnia [...] lipca 2010 r. W toku ponownego rozpoznania sprawy strony i uczestnicy postępowania nie zmodyfikowali swych dotychczasowych stanowisk. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przytoczony przepis wyznacza kierunek postępowania sądu I instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną. Wskazany w tym przepisie zwrot "związany wykładnią prawa" pozwala wysnuć wniosek, że sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania jest związany wykładnią prawa obejmującą zarówno prawo materialne, jak i procesowe. W konsekwencji więc zachodziły podstawy do uznania, że zaskarżone postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział z dnia [...] października 2010 r. zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Z akt administracyjnych wynika (nie było to zresztą sporne między stronami), że odwołanie Prokuratora od decyzji organu I instancji za pośrednictwem ZUS Oddział, wpłynęło do organu z zachowaniem obowiązującego 14-dniowego terminu. Należy zauważyć, że zgodnie z przepisem art. 133 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie 7 dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji (art. 132 k.p.a.), przy czym właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (art. 127 § 2 k.p.a.). W myśl natomiast art. 17 pkt 3 k.p.a., w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 tego artykułu, organami wyższego stopnia są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. To do organu, za pośrednictwem którego wniesiono odwołanie, należy ustalenie właściwego organu odwoławczego w konkretnej sprawie i przekazanie odwołania wraz z aktami celem jego rozpoznania. Sam fakt oznaczenia w odwołaniu przez odwołującego się organu odwoławczego nie zwalnia organu I instancji od obowiązku ustalenia właściwego organu odwoławczego, a więc organu, który na podstawie stosownej normy kompetencyjnej jest organem właściwym do rozpoznania odwołania. W okolicznościach sprawy dla uznania zasadności skargi decydujące znaczenie zatem miała okoliczność, że skarżący dochował zarówno terminu do złożenia odwołania, jak i obowiązującego trybu pośredniego jego wnoszenia, tj. za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Okoliczności te stały na przeszkodzie uznaniu, że doszło do uchybienia przez Prokuratora Okręgowego terminu w złożeniu odwołania od zaskarżonej decyzji. Bez wpływu na zachowanie terminu przez skarżącego jest to, że w uchwale z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt I UZP 3/10 Sąd Najwyższy opowiedział się za drogą przed sądem powszechnym w tego typu sprawach. Decydujące znaczenie dla trybu i organu właściwego dla rozpoznania odwołania od decyzji ma bowiem treść przepisu art. 58 § 1 p.p.s.a. oraz fakt pozostawania w obrocie prawnym prawomocnego postanowienia Sądu Okręgowego z dnia [...] lipca 2010 r. o przekazaniu sprawy do rozpoznania Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organowi właściwemu jej do rozpoznania. Zostało ono bowiem wydane na podstawie przepisu art. 464 § 1 k.p.c. jako postanowienie kończące postępowanie w sprawie. Nie ma zatem do niego zastosowania przepis art. 359 § 1 k.p.c., zgodnie z którym postanowienia nie kończące postępowania w sprawie mogą być uchylane i zmieniane wskutek okoliczności sprawy, chociażby były zaskarżone, a nawet prawomocne. Z omówionych wyżej względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.