II OSK 1984/20

SENTENCJA Dnia 30 września 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 30 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Po 249/20 w przedmiocie oddalenia sprzeciwu [...] S.A. z siedzibą w G. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 10 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Po 249/20, powołując się na art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw [...] S.A. z siedzibą w G. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2020 r., którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] listopada 2019 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie budowy napowietrznej linii energetycznej oraz słupów energetycznych na działkach nr [...] i [...] w miejscowości K. i przekazano sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. R. M. podaniem z 7 sierpnia 2019 r. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o "zbadanie legalności posadowienia infrastruktury energetycznej" na stanowiącej jego własność działce nr [...] w miejscowości K., twierdząc, że jej budowa miała miejsce "bez zezwolenia i zgody właściciela nieruchomości". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie budowy napowietrznej linii energetycznej oraz słupów energetycznych na działkach nr [...] i [...], decyzją z [...] lutego 2020 r., powołując się na art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne. Organ administracji po rozważeniu zebranych dowodów uznał, że linia oraz słupy zostały wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę oraz za zgodą właściciela nieruchomości. R. M. od wskazanej decyzji wniósł odwołanie, w którym zaakceptował stanowisko organu administracji, że linia oraz słupy zostały wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę. Twierdził jednakże, że inwestor nie uzyskał na ich budowę zgody właściciela nieruchomości. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lutego 2020 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy po rozważeniu zebranych dowodów przyjął, że napowietrzna linia energetyczna oraz słupy energetyczne zostały wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę. W związku z tym uznał, że brak było podstaw do umorzenia postępowania. W ocenie organu odwoławczego konieczne jest przeprowadzenie postępowania dotyczącego budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, przy czym stwierdził, że zakres tego postępowania powinien obejmować nie tylko linię energetyczną na działkach nr [...] i [...]. [...] S.A. z siedzibą w G. w sprzeciwie od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2020 r. zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne jego zastosowanie. W ocenie wnoszącej sprzeciw organ pierwszej instancji nie naruszył przepisów postępowania, gdyż prawidłowo ustalił istotny stan faktyczny. Sąd pierwszej instancji uznał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego był uprawniony uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Sąd ten przy tym przyjął, że z uwagi na treść art. 64e p.p.s.a. nie mógł rozpoznać wszystkich zarzutów sprzeciwu, w szczególności innych niż dotyczących zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Stwierdził też, że w sprawie ze sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wojewódzki sąd administracyjny nie jest uprawniony badać, czy organ odwoławczy prawidłowo ocenił zebrany materiał dowodowy. Jego rolą w takiej sprawie jest jedynie ocena, czy organ odwoławczy w oparciu o przyjęte ustalenia zasadnie zastosował art. 138 § 2 k.p.a. W związku z tym uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie może rozważać, czy organ odwoławczy prawidłowo rozstrzygnął kwestię dotyczącą posiadania przez inwestora pozwolenia na budowę linii energetycznej oraz słupów energetycznych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie Sąd był jedynie uprawniony do oceny, czy organ odwoławczy przy założeniu, że inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę zasadnie zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Stwierdził też, że ocena dokonana przez sąd administracyjny tego ustalenia będzie miała miejsce podczas rozpoznania ewentualnej skargi na decyzję wydaną na skutek decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Dalej Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przy założeniu, że roboty budowlane, których dotyczy sprawa, nie zostały wykonane na podstawie pozwolenia na budowę organ odwoławczy zasadnie zastosował art. 138 § 2 k.p.a. W skardze kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w G. zarzuciła naruszenie: - art. 64e p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że w sprawie ze sprzeciwu na decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wojewódzki sąd administracyjny ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania takiej decyzji; w ocenie skarżącej kasacyjnie prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że Sąd powinien ocenić nie tylko przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a., ale także wszystkie inne, od których zależy prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej; zdaniem skarżącej kasacyjnie, powyższe naruszenie skutkowało nierozpoznaniem wszystkich zarzutów sprzeciwu i niedokonaniem właściwych ustaleń faktycznych i prawnych, - art. 151a § 2 w zw. z art. 64e p.p.s.a. oraz w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przy rozpatrywaniu sprzeciwu rolą Sądu nie jest ocena, czy organ odwoławczy prawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy a jedynie weryfikacja, czy w oparciu o przyjęte ustalenia organ ten zasadnie zastosował art. 138 § 2 k.p.a.; zdaniem skarżącej, rozstrzygnięcie przez Sąd o prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji art. 138 § 2 k.p.a. nie może pomijać oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Uzasadniając skargę kasacyjną m.in. przedstawiono argumentację zmierzającą do wykazania, że ustalenia organu administracji pierwszej instancji w zakresie zrealizowania robót budowlanych, których dotyczy sprawa, na podstawie pozwolenia na budowę były trafne. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprzeciwu poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie jest zasadna, gdyż stanowisko Sądu pierwszej instancji, co do sposobu wykładni art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), mimo błędnego uzasadnienia, jest trafne. Stanowisko to sprowadza się do stwierdzenia, że Sąd pierwszej instancji nie był uprawniony do rozstrzygnięcia, czy organ odwoławczy trafnie ustalił, że roboty budowlane, których dotyczy sprawa, nie zostały wykonane na podstawie pozwolenia na budowę. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę rozstrzygnięcie tej kwestii w sprawie ze sprzeciwu nie było dopuszczalne z uwagi na to, że determinuje ona sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (umorzenie postępowania albo prowadzenie postępowania w sprawie samowoli budowlanej) i z tego powodu bezpośrednio wpływa na sytuację prawną R. M., który ze względu na treść art. 64b § 3 p.p.s.a. nie brał udziału w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji. W podobnych sytuacjach NSA przyjmował, że art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na treść art. 64b § 3 tej ustawy nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Tak przyjęto w wyroku z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18. Pogląd ten został zaakceptowany m.in. w wyroku NSA z 5 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3238/19, w wyroku NSA z 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2030/19, w wyroku NSA z 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3552/1 oraz w wyroku NSA z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2182/18. Ponadto wskazany sposób wykładni art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. został zaaprobowany w doktrynie prawa (Paweł Daniel, glosa do wskazanego wyroku opublikowana w OSP zeszyt 4 z 2019 r., poz. 42). W ocenie NSA rozpoznającego skargę kasacyjną wskazany sposób wykładni art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. ma zastosowanie także w rozpoznawanej sprawie, mimo że z obu powołanych przepisów wynika, iż w sprawie ze sprzeciwu wojewódzki sąd administracyjny ocenia przesłanki zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a podstawową przesłanką zastosowania tego przepis jest naruszenie przepisów postępowania, zaś w prowadzonym w rozpoznawanej sprawie postępowaniu administracyjnym niewątpliwie naruszono przepisy postępowania. Stwierdzenie, że w prowadzonym w rozpoznawanej sprawie postępowaniu administracyjnym niewątpliwie naruszono przepisy postępowania jest uzasadnione tym, że organ administracji pierwszej instancji oraz organ odwoławczy, opierając się na tym samym materialne dowodowym, ustaliły sprzeczne ze sobą okoliczności faktyczne. Organ pierwszej instancji ustalił, że roboty budowlane wykonano na podstawie pozwolenia na budowę natomiast organ odwoławczy, że te same roboty budowlane wykonano bez wymaganego pozwolenia na budowę. W tej sytuacji nie ulega wątpliwości, że ustalenia jednego z organów administracji są wadliwe, gdyż nie odpowiadają rzeczywistemu stanowi rzeczy. Istnieją więc podstawy do stwierdzenia, że jeden z organów administracji naruszył przepisy postępowania dotyczące procesu dokonywania ustaleń faktycznych. W sprawie ze sprzeciwu na decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wojewódzki sąd administracyjny powinien zatem tę kwestię rozstrzygnąć. Niestety, ze względu na treść art. 64b § 3 p.p.s.a., który nie dopuszcza do tego, aby w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawie ze sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. brały udział także osoby, które brały udział w postępowaniu administracyjnym, lecz nie wniosły sprzeciwu, zakres rozpoznania sprawy ze sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. przez wojewódzki sąd administracyjny nie może obejmować także kwestii związanych z naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli przesądzałoby to o sytuacji strony postępowania administracyjnego, która w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie może brać udziału. Jest to istotny mankament postępowania przed sądem administracyjnym ze sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., jednakże jest on skutkiem wyraźnego stanowiska ustawodawcy zawartego w art. 64b § 3 p.p.s.a. Z tych względów NSA uznał, że skarga kasacyjna oparta na zarzutach naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a., art. 64e p.p.s.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a., jest niezasadna, co uzasadnia jej oddalenie na podstawie art. 184 p.p.s.a. W oparciu o art. 182 § 2a i 3 p.p.s.a. NSA skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego.