II SA/Gd 257/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Asesor WSA Justyna Dudek – Sienkiewicz (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 19 października 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi V.G S.A. z siedzibą we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 26 stycznia 2022 r. nr SKO.450.2.2022 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia 26 stycznia 2022 r. nr SKO.450.2.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku (dalej: Kolegium, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania V. S.A. (dalej: strona, skarżąca), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy R. z dnia 6 grudnia 2021 r. nr 51.2021 wydaną w przedmiocie warunków zabudowy. Podstawą rozstrzygnięcia był następujący stan faktyczny. Wnioskiem z dnia 17 września 2021 r. (data wpływu do organu 20 września 2021 r.) skarżąca zwróciła się do Wójta Gminy z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie instalacji fotowoltaicznej o mocy do 2MW wraz z towarzyszącą infrastrukturą na działce nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym P., gmina R. Wójt Gminy R. decyzją z dnia 6 grudnia 2021 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Wskazał, że planowana inwestycja budowy farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 2 MW na gruntach między innymi klasy IVb, zgodnie z art. 10 ust. 2a ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503), zwanej dalej u.p.z.p., jest inwestycją, która wymaga ustalenia jej rozmieszczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy. W związku z powyższym dla planowanej inwestycji dotyczącej budowy farmy fotowoltaicznej o mocy przekraczającej 500 kW, nie ma zastosowania wyłączenie wynikające z art. 61 ust. 3 u.pz.p. i należy zastosować przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. W sprawie sporządzona została analiza urbanistyczna, która wykazała, że obszar analizowany stanowi urbanistyczną całość o charakterze rolniczym - zabudowa zagrodowa zlokalizowana na wnioskowanej działce. Wnioskowana działka obecnie stanowi grunty orne klasy IVb, V i VI, łąki trwałe na gruntach klasy IV i V, lasy, grunty rolne zabudowane oraz nieużytki. W obszarze analizowanym ani w jego dalszym otoczeniu nie występuje zabudowa produkcyjna, za taką bowiem uznać należy produkcję (wytwarzanie) energii elektrycznej, więc nie jest możliwe wyznaczenie parametrów dla wnioskowanej inwestycji. W związku z powyższym warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie został spełniony. Od decyzji tej V. S.A. wniosła odwołanie, zarzucając: 1) naruszenie art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez nieprawidłową wykładnię polegającą na uznaniu, że intencją ustawodawcy jest rozróżnienie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy od 100 kW i ponad 100 kW, a rozmieszczenie planowanej inwestycji z uwagi na projektowaną moc wymaga ustalenia w drodze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy, a nie w drodze decyzji o ustaleniu warunków zabudowy naruszenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie, będące skutkiem nieprawidłowej wykładni przepisu, skutkujące przyjęciem, że inwestycja z uwagi na projektowaną moc wyższą niż 500 kW, nie stanowi urządzenia wytwarzającego energię z odnawialnych źródeł energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o odnawialnych źródłach energii, a tym samym konieczne jest spełnienie przez inwestora przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2; naruszenie art. 87 Konstytucji RP poprzez uznanie, że decyzje jednostek samorządu terytorialnego powinny być zgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy, w przypadku gdy akt ten nie stanowi konstytucyjnych źródeł prawa. Mając powyższe na uwadze strona wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Kolegium opisaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wyjaśniło, że z literalnego brzmienia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wynika, że każda elektrownia fotowoltaiczna - będąc urządzeniem służącym do wytwarzania energii, w którym energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, spełnia warunek określony w tym przepisie - co by oznaczało, że do jej budowy nie potrzeba spełnienia zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa". Jednakże w ocenie Kolegium dokonanie interpretacji ww. przepisu z zastosowaniem reguł jedynie wykładni literalnej nie jest prawidłowe. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2020r. (sygn. akt II OSK 3705/19), przy stosowaniu przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należy odwołać się też do reguł wykładni systemowej i w konsekwencji uwzględnić pozostałe przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a. Zgodnie z obecnym brzmieniem art. 10 ust. 2a ustawy (nadanym na mocy ustawy z dnia 17 września 2021r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. z 2021r., poz. 1873 - która weszła w życie w dniu 30 października 2021r.), cyt. "jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem: wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. -Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020r. poz. 2052 oraz z 2021 r. poz. 922 i 1641); urządzeń innych niż wolnostojące." Natomiast art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. stanowi, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Z przywołanych przepisów wynika więc, że ustawodawca dokonał rozróżnienia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy do 500 kW i ponad 500 kW, wprowadzając odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW. Oznacza to zdaniem Kolegium, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. W konsekwencji uprawnione jest wnioskowanie, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach. Skoro więc z woli ustawodawcy lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, to oznacza, że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie. Nie sposób zatem uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., miałaby być na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Nie wyklucza to oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Wyżej wspomniana nowelizacja art. 10 ust. 2a ustawy wprowadziła jednak wyjątek w pkt 1 dopuszczając możliwość realizacji wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki bez uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium w tym zakresie. Tym samym uprawnione jest przyjęcie, że dla powyższego wyjątku zachodzi możliwość lokalizacji inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy bez konieczności spełnienia wymogów z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Wobec powyższego Kolegium uznało, że nie ma potrzeby dokonywania oceny przedsięwzięcia w postaci wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW, zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki, pod kątem spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.z.p., na co zezwala wyjątek z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Takie przedsięwzięcie bowiem stanowi instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o odnawialnych źródłach energii i nie zostało objęte zakresem przepisu art. 10 ust. 2a u.p.z.p. W przedmiotowej sprawie planowana inwestycja obejmuje montaż paneli fotowoltaicznych o łącznej mocy do 2 MW wraz z towarzyszącą infrastrukturą na części działki nr [...], obręb P. Działka nr [....] ma łączną powierzchnię 10,99 ha. Realizacja przedmiotowej inwestycji obejmie powierzchnię zabudowy 3,4 ha na gruntach rolnych klasy IV i V. Planowaną inwestycję zakwalifikowano jako zabudowę przemysłową, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Do wniosku Inwestor załączył ostateczną decyzję Wójta Gminy z dnia 3 sierpnia 2021r. nr OS.6220.7.2021 o stwierdzeniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn. "Budowa instalacji fotowoltaicznej o mocy do 2 MW wraz z infrastrukturą, zlokalizowanej na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb P. ([...]), gm. R.". Wobec takiej charakterystyki inwestycji, produkcyjnego przeznaczenia obiektu, wielkości, parametrów, a zwłaszcza zaplanowanej mocy urządzeń wytwarzających energię wynoszącej do 2 MW oraz ich lokalizacji na gruntach RIV i RV - organ I instancji słusznie uznał, że planowana inwestycja nie stanowi mikroinstalacji i nie spełnia przesłanek wyjątku z art. 10 ust. 2a pkt 1 u.p.z.p. Nie mógł zatem znaleźć zastosowania art. 61 ust. 3 tej ustawy. Ponadto w obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy R. (uchwała Rady Gminy w R. nr XVI/119/15 z 4 grudnia 2015r.) w obrębie P. nie ustalono na działce objętej wnioskiem obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii. W świetle powyższego organ I instancji słusznie dokonał oceny planowanej inwestycji pod kątem spełnienia wymogu tzw. "dobrego sąsiedztwa" z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przy uwzględnieniu przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r. Nr 164, poz. 1588). W rozpoznawanej sprawie obszar analizowany nie został wyznaczony prawidłowo. Organ I instancji przyjął jego wielkość do granic przedłożonej przez Inwestora kopii mapy zasadniczej ze wskazaniem, iż sam front działki jest duży i wynosi 305m. Tym samym doszło do naruszenia § 3 ust. 2 rozporządzenia, który nakazuje ustalać granice obszaru analizowanego w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Jednakże analiza mapy na portalu mapowym powiatu człuchowskiego oraz na stronie https://geoportal360.pl/ przy uwzględnieniu granic obszaru analizowanego w odległości 915 m wykazała, że w obszarze tym nie występuje zabudowa produkcyjna jak wnioskowana. Zlokalizowana jest tam natomiast zabudowa zagrodowa oraz niezabudowane tereny rolnicze i leśne. W konsekwencji organ I instancji słusznie stwierdził, że planowana inwestycja narusza ład przestrzenny, nie wpisując się w istniejący stan zagospodarowania. Dodatkowo Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie zachodził brak możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej nr [...]. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku V. S.A. wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 10 ust. 2a w zw. z 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na uznaniu, że brak rozmieszczenia urządzenia wytwarzającego energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW w studium uniemożliwia realizację wnioskowanej inwestycji, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia przepisu powinna doprowadzić do wniosku, że skoro na terenie objętym inwestycją nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a studium nie zawiera ustaleń w przedmiocie rozmieszczenia powyższych urządzeń, zasadne jest wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, że przepis ten wyklucza jego stosowanie do urządzeń fotowoltaicznych wytwarzających energię o mocy przekraczającej 500 kW, co w konsekwencji doprowadziło do niezastosowania zwolnienia przewidzianego w tym przepisie (art. 61 ust. 3 u.p.z.p.) i odmowy ustalenia warunków zabudowy, w momencie gdy wnioskowana inwestycja jest instalacją odnawialnego źródła energii, o której wprost mowa w naruszony przepisie i korzysta ona ze zwolnienia wskazanego w tym przepisie, art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o odnawialnych źródłach energii (dalej: ustawa OZE), poprzez jego wadliwą wykładnię i błędne przyjęcie, że instalacją odnawialnego źródła energii, wskazanego w tym przepisie nie jest instalacja fotowoltaiczna o mocy 2MW wraz z towarzyszącą infrastrukturą, w sytuacji kiedy wskazany przepisy nie uzależnia instalacji odnawialnego źródła energii od wskaźnika mocy, w ogóle nie stosując kryterium mocy czy rodzaju instalacji, art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i na jego podstawie stwierdzenie, że wnioskowana inwestycja nie spełnia wymogów w nim określonych, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy wydania decyzji, w sytuacji gdy przepis ten nie ma zastosowania do instalacji odnawialnych źródeł energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii, o czym wprost stanowi art. 61 ust. 3 u.p.z.p., art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez uznanie, że decyzje jednostek samorządu terytorialnego powinny być zgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy, w przypadku gdy akt ten nie stanowi konstytucyjnych źródeł prawa. W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że niewątpliwie wnioskowana inwestycja budowy farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 2 MW na gruntach m.in. klasy IVb, jest inwestycją, która na gruncie art. 10 ust. 2a w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. powinna zostać ustalona w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy. Wbrew jednak twierdzeniom Kolegium, brak jej rozmieszczenia w studium nie oznacza kategorycznie braku możliwości budowy i powstania farmy fotowoltaicznej o mocy większej niż 500 kW na tym terenie. Co więcej, organ powołując się na naruszone przepisy, w sposób całkowicie nieuprawniony, kreuje nieznane przepisom ograniczenie w możliwości skorzystania ze zwolnienia przewidzianego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wskazując, że jedynie urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródłem energii o mocy zainstalowanej do 500 kW objęte są zwolnieniem uregulowanym w ust. 3 art. 61 u.p.z.p., o czym wskazane przepisy nie stanowią. Szczególnego podkreślenia wymaga, że decyzja o warunkach zabudowy nie musi być zgodna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Żaden z obowiązujących w Polsce przepisów prawa nie nakłada obowiązku zgodności wydania decyzji o warunkach zabudowy z ustaleniami studium. Każda inna interpretacja jest niezgodna z obowiązującymi przepisami prawa. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi. Skarżąca V. S.A. wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie instalacji fotowoltaicznej o mocy do 2MW wraz z infrastrukturą na działce nr [...], obręb P., gm. R. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia dopuszczalności lokalizacji instalacji fotowoltaicznej o takich parametrach i jej ewentualnych zasad na terenie, na którym obowiązujące Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy R. (uchwalone uchwałą Rady Gminy w R. nr XVI/119/15 z dnia 4 grudnia 2015 r.) – dalej jako "Studium", nie przewiduje rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii. Nakreślając ramy prawne sprawy należy wskazać, że z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.), powoływanej dalej jak dotychczas jako "u.p.z.p.", wynika, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 60 ust. 1 tej ustawy decyzję o warunkach zabudowy wydaje na wniosek inwestora wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 oraz uzyskania uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Dla pozytywnego wydania decyzji o warunkach zabudowy określone w tej normie warunki muszą być spełnione łącznie. W drodze wyjątku przewidzianego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją dotyczącą określenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie jest też sporne, że planowana przez spółkę inwestycja - farma fotowoltaiczna o mocy do 2 MW włącznie wraz z infrastrukturą techniczną - jest inwestycją, o której mowa w art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii. W orzecznictwie na tle omawianej regulacji prezentowane są dwie grupy poglądów. W pierwszej z nich wskazuje się, że kategoryczne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie daje podstaw do wprowadzania ograniczeń w jego zastosowaniu wynikających m.in. z mocy czy innych parametrów jakimi ma się charakteryzować lokalizowana instalacja odnawialnego źródła energii oraz że dokonywanie rekonstrukcji treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem art. 10 ust. 2a u.p.z.p. nie jest właściwe ze względu na wewnętrzny i niewiążący przy wydawaniu decyzji charakter postanowień studium (por. np. wyrok NSA z 29 czerwca 2022 r., II OSK 1276/21, wyrok WSA w Poznaniu z 16 marca 2022 r., IV SA/Po 96/22, wyrok WSA w Bydgoszczy z 20 września 2022 r., II SA/Bd 549/22). Taki pogląd prezentuje strona skarżąca. Wśród drugiej grupy poglądów wskazuje się, że przy wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie należy ograniczać się tylko do wykładni językowej, ale wskazane jest również sięgnięcie do reguł wykładni systemowej i celowościowej. Odwołując się do art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wskazuje się, że tego rodzaju inwestycje mają niewątpliwie istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego w związku z czym przy stosowaniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należy uwzględnić regulacje zawarte w studium. Przy czym w przypadku, gdy postanowienia studium nie przewidują na danym terenie lokalizacji urządzeń odnawialnych źródeł energii o mocy wyższej niż wskazana w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., w orzecznictwie przyjmuje się, że albo nie jest w takiej sytuacji możliwe wydanie warunków zabudowy w ogóle (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 maja 2021 r., II SA/Go 277/21, wyrok WSA w Gdańsku z 23 lutego 2022 r., II SA/Gd 629/21) albo możliwe jest wprawdzie wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale na zasadach ogólnych, tj. przy spełnieniu wszystkich warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Łodzi z 19 sierpnia 2022 r., II SA/Łd 520/22, wyrok NSA z 19 grudnia 2020 r., II OSK 3705/19). Sąd w składzie orzekającym podziela odnośnie zaistniałego w tej sprawie problemu prawnego pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 23 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 629/21, opierając na nim zasadniczą część swojej argumentacji. Należy zatem wskazać, że art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie funkcjonuje i nie pozostaje w ustawie wyłącznie w relacji do art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. Przepis ten pozostaje także w relacjach z innymi - nie mniej istotnymi - przepisami, w tym z przepisami art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Pierwszy z nich określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Natomiast zgodnie z drugim, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. W tym kontekście przywołać należy przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. (w brzmieniu w dacie orzekania przez Kolegium), z których wynika, że rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. Zgodnie z art. 10 ust. 2a u.p.z.p., jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem: 1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne; 2) urządzeń innych niż wolnostojące. Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania na środowisko. Z treści tych przepisów należy wywieść, że zabudowa danego terenu urządzeniami wytwarzającymi energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, a wolnostojącymi urządzeniami fotowoltaicznymi o mocy zainstalowanej elektrycznej większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - może odbyć się wyłącznie na obszarach wskazanych w studiach, niezależnie od tego, czy obszar ten objęty będzie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego czy też nie i czy w związku z tym wydawana będzie decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W obu przypadkach tj. w sytuacji obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w przypadku gdy w związku z jego brakiem wydawana jest decyzja o warunkach zabudowy, zasadnicze znaczenie ma wynikająca z władztwa planistycznego wola gminy znajdująca wyraz w postanowieniach studium. Należy zauważyć, że przepis art. 10 ust. 2a u.p.z.p. otrzymał zacytowane wyżej brzmienie z dniem 30 października 2021 r. na mocy art. 5 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 1873), zwanej dalej ustawą nowelizującą z dnia 17 września 2021 r. Poprzednio przepis ten stanowił, cyt. "Jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie.". Jak wynika z uzasadnienia projektu powyższej nowelizacji (druk sejmowy IX.1129), projektowana zmiana "jest odpowiedzią na pojawiające się bariery, które utrudniają dalszy rozwój wykorzystania odnawialnych źródeł energii w Polsce. Do kwestii kluczowych, dostrzeganych w powyższym zakresie, którą potwierdzają liczne głosy przedstawicieli branży OZE oraz partnerów społecznych zainteresowanych partycypacją w przedmiotowym sektorze, zaliczyć należy regulacje związane z planowaniem przestrzennym. Jedną z nich jest przepis art. 10 ust. 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który wskazuje, że "jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie". Mając na uwadze powyższe, należy zatem stwierdzić, że regulacja ta uniemożliwia posadowienie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW bez odpowiedniego uwzględnienia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego danej gminy, a co za tym idzie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, które mogą być sporządzane dla tej gminy lub jej mniejszych obszarów. Jednocześnie trzeba podkreślić, że procedury zmian studium, jak i planów zagospodarowania przestrzennego są długotrwałe i kosztowne, co znacząco przedłuża proces inwestycyjny. Wyrażając pełne zrozumienie dla potrzeby racjonalnego planowania i gospodarowania przestrzennego, a także kierując się troską o dynamiczny rozwój energetyki odnawialnej w Polsce, zauważono negatywny wpływ przedmiotowej regulacji na inwestycje w odnawialne źródła energii cechujące się najbardziej przyjaznym wpływem na środowisko, lokalną społeczność oraz gospodarkę przestrzenną. Mając na uwadze powyższe, zaproponowano możliwość podniesienia przedmiotowej granicy 100 kW dla wybranych instalacji wykorzystujących odnawialne źródła energii, które nie będzie skutkowało negatywnymi konsekwencjami dla planowania i zagospodarowania przestrzennego w Polsce. (...). Jednocześnie w ocenie wnioskodawcy zaproponowana zmiana nie będzie skutkowała negatywnymi konsekwencjami dla obszaru planowania i zagospodarowania przestrzennego w Polsce. Podniesienie przedmiotowej granicy, wskazanej w art. 10 ust. 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do 500 kW dotyczy małych instalacji odnawialnego źródła energii, o których mowa w art. 2 pkt 18 ustawy o odnawialnych źródłach energii, z wyjątkiem wolnostojących instalacji wykorzystujących wyłącznie energię promieniowania słonecznego do wytwarzania energii elektrycznej. Instalacje fotowoltaiczne cechują się jednak neutralnym wpływem na środowisko naturalne, a także cieszą się największym zaufaniem obywateli spośród wszystkich rodzajów odnawialnych źródeł energii, o czym świadczy dynamiczny rozwój energetyki prosumenckiej. Z punktu widzenia gospodarki przestrzennej, instalacje fotowoltaiczne do 1 MW mocy zainstalowanej są neutralne, zaś w poszczególnych przypadkach mogą wpływać na nią dodatnio, zastępując stare systemy centralnego ogrzewania i wody użytkowej.". Z powyższego fragmentu uzasadnienia projektu wynika, że ustawodawca dostrzega konieczność wspierania rozwoju odnawialnych źródeł energii i w tym celu zmienił (podwyższył) granicę mocy zainstalowanej urządzeń wytwarzających energię z takich źródeł, poniżej której ich lokalizacja nie wymaga uwzględnienia w postanowieniach studium (są "neutralne"). Nie została jednak wyłączona sama zasada wyznaczania przez gminę w postanowieniach studium obszarów, na których mogą być lokalizowane tego rodzaju urządzenia o mocy zainstalowanej przekraczającej granicę wyznaczoną przez ustawodawcę. Z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. wynika zatem, że gminy mogą władczo wpływać na rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, a wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych o mocy zainstalowanej elektrycznej większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki. Są to wartości graniczne, poniżej której owa kompetencja gminy zostaje wyłączona. W takiej sytuacji to inwestor "proponuje" miejsce lokalizacji takiej inwestycji, zaś gmina jest władna do orzekania o ustaleniu warunków zabudowy. Jednak w przypadku, gdy inwestor planuje lokalizację urządzenia wytwarzającego energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, czy tak jak w niniejszej sprawie wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych o mocy zainstalowanej elektrycznej większej niż 1000 kW, tereny pod taką inwestycję "wskazuje" gmina w studium, a na jego podstawie w planie miejscowym, lub w sytuacji jego braku w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Podsumowując, jeżeli zatem gmina przewiduje na swoim terenie obszary, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW (przed nowelizacją 100 kW) oraz wolnostojące urządzenia fotowoltaiczne o mocy zainstalowanej elektrycznej większej niż 1000 kW zlokalizowane na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki, ma obowiązek ustalenia ich rozmieszczenia w studium. Postanowienia studium stanowią podstawę określenia tych terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.) Brak wyznaczenia takich terenów w studium spowodowuje, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie będzie przewidywał ich sytuowania na terenie gminy i nie będzie możliwa ich budowa. W ocenie Sądu, również w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. w sytuacji ustalenia dla takiej inwestycji warunków zabudowy w drodze decyzji, aktualna pozostaje zasada, że zabudowa taka może nastąpić wyłącznie na obszarach wskazanych w studiach. Jedynie lokalizacja neutralnych z punktu widzenia gospodarki przestrzennej, instalacji fotowoltaicznych do 1 MW mocy zainstalowanej zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki oraz innych urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej nie większej niż 500 kW, może być lokalizowana poza obszarami przewidzianymi w studium (czy to w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego czy w decyzji). Analogiczne wnioski prowadzą po zastosowaniu wykładni celowościowej ww. przepisów. Celem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zapewnienie ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 tejże ustawy). Ochronę ładu przestrzennego zapewnia albo plan miejscowy (który kompleksowo reguluje przeznaczenia terenów i gabaryty obiektów) albo alternatywnie decyzja o warunkach zabudowy poprzedzona analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyjątki od tej zasady są wyraźnie wskazane w ustawie i związane są np. z celem inwestycji (decyzje o lokalizacji celu publicznego), formą obiektu (obiekty liniowe) lub koncentracją obiektów o funkcji przemysłowej. Ów wyjątek dotyczy też instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Jako wyjątek jednak powinien być interpretowany ściśle. Nie można przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odczytywać wybiórczo, a to musi prowadzić do wniosku, że w sytuacji braku planu miejscowego warunki zabudowy w oderwaniu od postanowień studium przy powyżej cytowanej treści przepisu art. 10 ust. 2a u.p.z.p. mogą być ustalone jedynie dla instalacji fotowoltaicznych do 1 MW mocy zainstalowanej zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki oraz innych urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej do 500 kW. Natomiast powyżej tej mocy, tak jak w kontrolowanej sprawie, lokalizacja w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy musi odbywać się w zgodzie z lokalizacją przewidzianą w studium. Takiej zgodności w kontrolowanej sprawie bezsprzecznie nie ma, zasadna zatem była odmowa ustalenia warunków zabudowy, o czym prawidłowo orzeczono w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Przyjęcie wykładni odmiennej, proponowanej przez stronę, powodowałoby, że inwestycje w postaci urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii mogłyby być realizowane w drodze decyzji o warunkach zabudowy w zasadzie na każdym obszarze, bez względu na zasady ładu przestrzennego i bez zachowania warunku tzw. dobrego sąsiedztwa. Sąd uważa ten pogląd za zbyt daleko idący stojąc na stanowisku, że rezultat wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p. powinien jednak przede wszystkim pozostawać w zgodzie z systemem norm ustrojowych z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz z celem ustanowienia zasady dobrego sąsiedztwa i przyczyn, dla których ustanowiono wyłączenia od tej reguły. O systemie norm ustrojowych z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego była mowa wyżej. Jeżeli chodzi o zwolnienie z zasady dobrego sąsiedztwa, wynikające z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., to kwestię tę wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 12 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 794/16, wskazując, że zwolnienie to nie powinno naruszać zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Charakter towarzyszący dotychczasowej funkcji i niezmieniający zastanej funkcji mają niewątpliwie linie kolejowe i obiekty liniowe. Obiekty infrastruktury technicznej także pełnią rolę towarzyszącą dotychczasowemu przeznaczeniu terenu na obszarze analizowanym oraz poza obszarem analizowanym, rolę służebną wobec mieszkaniowej, zagrodowej, czy przemysłowej, np. poprzez dostarczanie wody, prądu, gazu itp. Urządzenia te z założenia nie wpływają na to, czy będzie zachowana dotychczasowa funkcja w obszarze analizowanym. Instalacje fotowoltaiczne natomiast ulokowane na terenie upraw rolnych z reguły będą wprowadzać nowy sposób zagospodarowania terenu. Tym bardziej zatem, w ocenie Sądu, ze względu na wpływ tych urządzeń na zmianę dotychczasowej funkcji terenu, stosowanie tego wyjątku nie może być oderwane od zasad kształtowania ładu przestrzennego w gminie, jedną z których jest pozostawienie gminie decyzji co do obszarów, na których przewiduje rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż przewidziana w ustawie. Obowiązek wyznaczenia przez gminę w studium obszarów, na których przewidywane jest rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, a wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych o mocy zainstalowanej elektrycznej większej niż 1000 kW, zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki, wynika z faktu, że uchwalenie przez gminę studium jest obligatoryjne, natomiast uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest fakultatywne. Z tym zatem faktem, tj. obligatoryjnością wyznaczenia takich obszarów przez gminę, wiązać należy obowiązek wskazania ich w studium, a nie z wewnętrznym (niewiążącym przy wydawaniu decyzji) charakterem studium. Mimo zatem, że studium ma charakter wewnętrzny, skierowany do gminy, należy przyjąć, że ze względu na istotne znaczenie tego rodzaju inwestycji dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie, wola gminy dotycząca wyznaczenia obszarów, na których takie inwestycje mogą być rozmieszczane, wyrażona w studium, ma charakter wiążący niezależnie od tego, czy gmina zdecyduje się na uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czy nie. Trudno zgodzić się z wykładnią, która by decyzyjną rolę gminy w tym zakresie relatywizowała przyznając jej decydujące znaczenie w przypadku realizowania inwestycji w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uwzględniający postanowienia studium i pozbawiając ją jakiegokolwiek znaczenia w przypadku realizowania inwestycji w drodze decyzji. Gdyby taka była wola ustawodawcy, wprowadziłby obowiązek wyznaczenia takich obszarów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Skoro jednak przewidział ten obowiązek dla postanowień w studium, uznać należy, że są one wiążące niezależnie od tego, czy warunki zabudowy będą ustalane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego czy w decyzji. Odpowiadając na zarzut, że wobec instalacji fotowoltaicznej niewłaściwe jest uznanie, że musi ona spełniać wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wskazać należy, że w orzecznictwie nie ma jednolitego stanowiska w tym względzie. Natomiast skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, że to nie ta kwestia zdecydowała o treści zaskarżonego rozstrzygnięcia i na tym etapie czynienie rozważań w tym zakresie nie jest niezbędne. Uznając ostatecznie, że skarga nie zdołała podważyć legalności zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł o oddaleniu skargi. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).