I OW 225/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Ewa Janowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza G. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem G. a Prezydentem K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku K. M. o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego na syna J. L. postanawia: wskazać Prezydenta K. jako organ właściwy do rozpoznania wniosku. UZASADNIENIE Burmistrz G. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem K., dotyczącego tego, który z organów administracji jest właściwy w sprawie rozpatrzenia wniosku o zasiłek pielęgnacyjny, złożonego przez K. M. na syna J. L. Uzasadniając swój wniosek Burmistrz wskazał, że na podstawie decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], K. M. była uprawniona do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego na syna J. L. w okresie od 1 kwietnia 2014 r. do 30 kwietnia 2017 r. W dniu 30 stycznia 2017 r. strona poinformowała organ o zmianie miejsca zamieszkania, podając aktualny adres: K., AL. M. [...], wnosząc o uchylenie decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. oraz o wstrzymanie wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego, a także o przekazanie akt sprawy zgodnie z właściwością, tj. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. Zgodnie z żądaniem strony, Burmistrz G. decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], uchylił własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r. przyznającą stronie świadczenie, po czym wraz z zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], przekazał do organu właściwego, tj. do Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. akta sprawy o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Z kolei, Prezydent K. pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. powiadomił Burmistrza G., że K. M. nie złożyła kolejnego wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, wobec czego nie ma podstaw do przechowywania dokumentów. Mając na uwadze aktualne miejsce zamieszkania K. M., Burmistrz G. konsekwentnie prezentował pogląd, że nie jest właściwy do dalszego prowadzenia postępowania. Wywodził, że zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518, z późn. zm.) organem właściwym jest wójt, burmistrz lub prezydent właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne. Dodał, że na podstawie art. 21 § 3 K.p.a., właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się: w innych sprawach - według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w braku zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub innej ze stron, jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według ostatniego ich zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Burmistrz G. zauważył, że z akt sprawy przekazanych przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w K. nie wynika, aby K. M. zrezygnowała z dalszego ubiegania się o zasiłek pielęgnacyjny. W zaistniałej sytuacji powstał więc spór negatywny, w którym każdy z organów uznał się niewłaściwym do prowadzenia postępowania administracyjnego w zakresie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na wniosek, działający z upoważnienia Prezydenta K., Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. (dalej także jako MOPR), powołując się na art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 P.p.s.a., wniósł o odrzucenie wniosku Burmistrza G., o rozstrzygnięcie sporu w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku K. M. o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, jako niedopuszczalnego. Uzupełniając przedstawiony przez Burmistrza G. stan faktyczny, Dyrektor MOPR w K. zaznaczył, że dwukrotnie przeprowadzono rozmowę telefoniczną z K. M., uzyskując informację, iż nie będzie ona składała nowego wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, ponieważ mąż wyjechał za granicę i tam będzie prawdopodobnie starał się o świadczenie na syna. Odnosząc się do argumentacji wnioskodawcy, Dyrektor MOPR nie zgodził się przede wszystkim ze stanowiskiem, iż w przypadku zmiany miejsca zamieszkania osoby pobierającej świadczenia rodzinne należy uchylić dotychczasową decyzję przyznającą świadczenia, a następnie przekazać akta nowemu organowi właściwemu, celem wydania nowej decyzji. Stwierdził, mając na względzie przepis art. 3 pkt 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych, że w takiej sytuacji organ dotychczas wypłacający świadczenia powinien bez uchylania własnej decyzji, przekazać akta sprawy nowemu organowi, a ten drugi organ powinien realizować dalsze wypłaty świadczeń na podstawie pierwotnej decyzji pierwszego z organów przyznających te świadczenia. Podkreślił, że właściwość organu podlega badaniu nie tylko w czasie prowadzenia postępowania administracyjnego, ale również w czasie wypłacania świadczenia. Zaznaczył, że zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej należy do kompetencji organu właściwego, co zdaniem Dyrektora MOPR, oznacza, że przepisy nie przewidują uchylania z urzędu i bez zgody strony, decyzji przyznającej świadczenie tylko z tego powodu, że strona przeprowadziła się na teren innej gminy. Według Dyrektora MOPR, przywołany przez wnioskodawcę art. 50 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest właściwą podstawą do przekazywania akt innemu organowi, gdyż przepis ten regulował kwestię zmian podmiotów realizujących zadania w zakresie świadczeń rodzinnych (pracodawców, ZUS, KRUS, jednostki podległe MON i in.) do czasu przejęcia tych zadań przez organy gmin, w związku z wejściem w życie ustawy w 2004 r. Natomiast w przedmiotowej sprawie strona nie ma obowiązku składania żadnych wniosków, a dotychczasowy organ właściwy powinien przekazać dokumentację sprawy nowemu organowi właściwemu, celem podjęcia dalszych wypłat na podstawie już raz wydanej decyzji ostatecznej. W przekonaniu Dyrektora MOPR, skoro Burmistrz G. wydał w dniu [...] lutego 2017 r. w trybie art. 155 K.p.a. decyzję nr [...], uchylającą decyzję przyznającą stronie zasiłek pielęgnacyjny i decyzja ta stała się ostateczna, to kończy ona postępowanie w przedmiocie uprawnienia strony do zasiłku pielęgnacyjnego przyznanego jej przez ww. organ na okres od 1 kwietnia 2014 r. do dnia 30 kwietnia 2017 r. Podkreślono dodatkowo, że mając na uwadze zasadę informowania (art. 9 K.p.a.), trzykrotnie telefonicznie kontaktowano się z K. M. w celu przypomnienia jej o konieczności złożenia wniosku na dalszy okres, a to w związku z uchyleniem decyzji przyznającej przedmiotowe świadczenie, dodatkowo wysyłając stosowną informację na piśmie, nie uzyskując stanowiska strony. Wobec powyższego, Dyrektor MOPR w K. skonstatował, że aktualnie nie toczy się żadne postępowanie administracyjne w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które wymagałoby rozstrzygnięcia sporu o właściwość stosownie do art. 22 K.p.a. Ostatnie postępowanie administracyjne w sprawie o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego zostało przeprowadzone w trybie nadzwyczajnym przez Burmistrza G. w trybie art. 155 K.p.a. i zakończone zostało ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., uchylającą decyzję tego organu z dnia [...] kwietnia 2014 r. Stąd wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość jest bezprzedmiotowy oraz niedopuszczalny i uzasadnia jego odrzucenie. Rozpoznając wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sądy administracyjne rozpoznają – na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej: P.p.s.a., z zastrzeżeniem art. 22 § 1 K.p.a. - spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (także o właściwość), o którym mowa w art. 4 ww. ustawy procesowej należy zaś rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Co do przesłanki zaistnienia sporu, wymaganej jako przesłanki złożenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, zauważyć należało, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się pismo Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z dnia [...] lutego 2017 r., przekazujące sprawę dalszej realizacji zasiłku pielęgnacyjnego, uprzednio przyznanego K. M. na syna J. L., decyzją tego organu z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], ponieważ strona poinformowała o zmianie swego miejsca zamieszkania, wskazując jako nowy adres: K., Al. M. [...]. Z kolei Prezydent Miasta K. również podnosi swoją niewłaściwość miejscową. Doszło zatem w sprawie do negatywnego sporu o właściwość, który nie może być rozpoznany w trybie przepisu art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a. ze względu na brak dla tego organu i dla Prezydenta K. wspólnego organu wyższego stopnia (właściwe są odpowiednio Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. dla powiatu G., obejmującego Gminę G. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. dla Miasta K.). Odnosząc się do istoty sprawy podnieść należało, że dla rozstrzygnięcia powstałego sporu podstawowe znaczenie ma regulacja art. 20 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518, z późn. zm.), zwana dalej ustawą, określająca właściwość miejscową gminy do prowadzenia postępowania w sprawie realizacji świadczeń rodzinnych. Zgodnie z treścią powołanego przepisu organ właściwy realizuje zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej (ust. 1); postępowanie w sprawie świadczeń rodzinnych prowadzi organ właściwy (ust. 2); organ właściwy może upoważnić, w formie pisemnej, swojego zastępcę, pracownika urzędu albo kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy, a także inną osobę na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy do prowadzenia postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 2, a także do wydawania w tych sprawach decyzji (ust. 3). Cytowany wyżej przepis art. 20 ust. 2 ustawy posługuje się pojęciem "organ właściwy", wyjaśnionym w słowniczku własnym ustawy, w art. 3 pkt 11, zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa o organie właściwym - oznacza to wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne. Zauważyć należy, że z akt sprawy wynika, iż K. M. na podstawie decyzji Burmistrza G. z dnia [...] kwietnia 2014 r., została uprawniona do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego na syna J. L., a jednocześnie organ ten decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., powołując się na art. 155 K.p.a., uchylił własną decyzję przyznającą wskazane świadczenie, wobec zmiany miejsca zamieszkania strony poza obszar objęty właściwością miejscową Burmistrza G. Niewątpliwie doszło więc do takiej sytuacji, gdy pozostał nierozpoznany wniosek K. M., mającej aktualne miejsce zamieszkania w K., przy AL. M. [...], o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego na okres od 1 kwietnia 2014 r. do dnia 30 kwietnia 2017 r. Zatem, nie została załatwiona sprawa administracyjna w przedmiocie konkretnego świadczenia rodzinnego. W tych okolicznościach, nie zasługuje na aprobatę stwierdzenie Dyrektora MOPR, że decyzja Burmistrza G. z dnia [...] lutego 2017 r., wydana w trybie art. 155 K.p.a., mocą której uchylono wcześniejszą decyzję tego organu, kończy postępowanie w przedmiocie uprawnienia strony do zasiłku pielęgnacyjnego przyznanego jej przez ten organ. Podkreślić przyjdzie, że postępowanie w sprawach świadczeń rodzinnych prowadzi z reguły do wydania decyzji kończącej to postępowanie. Jak wyżej wyjaśniono, przepis art. 20 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nakłada na organ właściwy, którym w świetle art. 3 pkt 11 ww. ustawy jest wójt (burmistrz lub prezydenta miasta) ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne, obowiązek realizacji zadań w zakresie świadczeń rodzinnych. Zatem, z uwagi na obecne miejsce zamieszkania strony postępowania o świadczenie rodzinne w postaci zasiłku pielęgnacyjnego (teren K.), właściwym do załatwienia sprawy wywołanej wnioskiem strony z 2014 r. o przyznanie tego świadczenia jest Prezydent K. Zauważyć przyjdzie, że przedmiotem sporu o właściwość nie jest ustalenie stanu faktycznego, a wyłącznie ustalenie organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny w przedmiotowym postępowaniu, nie mógł odnieść się do kwestii wadliwości decyzji Burmistrza G. z dnia [...] lutego 2017 r., którą uchylono świadczenie uprzednio przyznane K. M., tylko z uwagi na zmianę przez nią miejsca zamieszkania. Procedowanie natomiast w przedmiocie nieważności wskazanej decyzji pozostanie w gestii Prezydenta K. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.