I OSK 735/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1368/10 w sprawie ze skargi H. G. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1368/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. G. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] kwietnia 2010r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby. Z uzasadnienia wyroku sądu I instancji wynika, że zaskarżoną decyzją Szef Służby Celnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 188 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] zwalniającą H. G. ze służby celnej z dniem doręczenia decyzji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych odwołującego na dzień wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia go ze służby, liczony od dnia doręczenia decyzji o zawieszeniu w pełnieniu obowiązków – przekroczył 12 miesięcy, a zatem zaistniała przesłanka wymagana przepisem art. 105 pkt 10 ustawy pragmatycznej, stanowiącym podstawę prawną skarżonej decyzji. Przyczyną zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych funkcjonariusza celnego było wszczęcie postępowania karnego z art. 258 § 1 k.k. oraz art. 228 § 1 k.k w zw. z art. 12 k.k. w zw. z art. 65 k.k. Zdaniem Szefa Służby Celnej, przyczyna zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych funkcjonariusza nie ustała, a zatem druga przesłanka wymagana przez przepis art. 105 pkt 10 ustawy została spełniona. Organ odwoławczy odmówił nadto zasadności twierdzeniu skarżącego, że organ uznał go winnym i skazał bez przewodu sądowego i wyjaśnił różnice pomiędzy postępowaniem karnym prowadzonym przez sąd, a postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ. Wskazał, iż organ pierwszej instancji rozważył zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony, jednakże mając na uwadze konieczność zapewnienia realizacji zadań w podległej jednostce, podjął decyzję o zwolnieniu odwołującego ze służby. Jednocześnie zwrócił uwagę, że funkcjonariusze Służby Celnej, ze względu na potrzebę zapewnienia bezstronności i rzetelności wykonywania obowiązków służbowych, a także transparentności zawodowej i majątkowej, są poddani licznym ograniczeniom również w zakresie korzystania z praw chronionych konstytucyjnie. Funkcjonariusze Służby Celnej od momentu mianowania do służby poddać się muszą regułom pełnienia służby nacechowanej istnieniem specjalnych uprawnień, ale też szczególnych obowiązków. W konsekwencji funkcjonariusz nie może pominąć w swych oczekiwaniach ryzyka związanego z ustawowymi warunkami rozwiązania służby. W związku z powyższym, kwestia uznaniowości skarżonej decyzji, w tym interesu funkcjonariusza celnego jako strony, winna uwzględniać specyfikę statusu prawnego funkcjonariusza celnego. Rozpoznając z kolei zarzut dotyczący wzajemnych relacji pomiędzy decyzją Dyrektora Izby Celnej w P. o zawieszeniu a decyzją tego organu o zwolnieniu, Szef Służby Celnej stwierdził, że wprawdzie są to decyzje wydane w ramach jednego stosunku służbowego funkcjonariusza celnego, ale regulują dwie odrębne kwestie. O ile pierwsza z decyzji dotyczy tylko jednego z elementów tego stosunku, to druga decyduje o bycie prawnym tego stosunku w ogóle, w ten sposób, że zwolnienie ze służby powoduje wygaśnięcie wszelkich decyzji regulujących poszczególne elementy tego stosunku, w tym decyzji o zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że zwolnienie ze służby nie wyklucza w przyszłości powrotu funkcjonariusza celnego do Służby Celnej. Zgodnie z art. 109 ustawy o Służbie Celnej funkcjonariusz celny ma zagwarantowane prawo powrotu do służby na poprzednich warunkach w przypadku prawomocnego umorzenia postępowania karnego lub postępowania karnego skarbowego ze względu na okoliczności wymienione w art. 17 § 1 pkt 1, 2 i 6 k.p.k., uniewinnienia i uchylenia prawomocnego wyroku skazującego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł H. G., zarzucając jej naruszenie: - art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności nie zebranie i nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w zakresie słusznego interesu skarżącego przemawiającego za pozostawieniem go w zawieszeniu w czynnościach służbowych, a nie zwalnianiu ze służby, - art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącego i nie podanie przyczyn z powodu których argumentom skarżącego odmówiono wiarygodności, - art. 105 ust. 10 ustawy o Służbie Celnej przejawiające się w błędnej dobrowolnej interpretacji oraz pominięcie w procesie decyzyjnym fakultatywnego charakteru zwolnienia. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumentację. Dodatkowo organ wskazał, że kwestia winy przy zastosowaniu art. 105 pkt 10 ustawy ma znaczenie drugorzędne dla ustalenia statusu prawnego funkcjonariusza w prowadzonym w oparciu o ten przepis postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu tym organ bierze pod uwagę ciężar i gatunek zarzucanego funkcjonariuszowi przestępstwa, a nie prawdopodobieństwo jego skazania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku wskazał, że podstawę materialnoprawną decyzji Szefa Służby Celnej z dnia [...] kwietnia 2010 r. o zwolnieniu H. G. ze Służby Celnej, stanowił art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323). Zgodnie z tym przepisem funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie te zostały spełnione, a orzekające w sprawie organy, prowadząc postępowanie, nie uchybiły ani przepisom prawa materialnego ani procesowego. W ocenie Sądu zaistnienie powyższych przesłanek pozwalało organowi na zwolnienie funkcjonariusza celnego ze służby na podstawie przepisu art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej. Przepis ten daje możliwość zwolnienia funkcjonariusza w przypadku upływu 12-miesięcznego okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, z tą jednak uwagą, że przywołany przepis nie określa wprost ani daty wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie zwolnienia, ani terminu jego zakończenia. Oczywistym jest natomiast, że postępowanie w tym przedmiocie prowadzi się nie tylko w oparciu o przepisy k.p.a. z zachowaniem zasad w nim wymienionych (art. 188 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej), ale i w zgodzie z pozostałymi przepisami ustawy o Służbie Celnej, w szczególności w zgodzie z obowiązującym w dniu zawieszenia skarżącego przepisem art. 23 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.), w aktualnie obowiązującym stanie prawnym - art. 103 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. To właśnie w tym przepisie ustawodawca przewidział możliwość przedłużenia zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, o ile w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Z kolei, interpretując pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku", organy winny przede wszystkim brać pod uwagę charakter zarzucanego funkcjonariuszowi czynu i wartość naruszonego dobra. Tym samym, ustawodawca, poprzez treść art. 105 pkt 10 w powiązaniu z treścią art. 103 ustawy o Służbie Celnej (art. 23 poprzednio obowiązującej ustawy), dał organom Służby Celnej możliwość zwolnienia tych funkcjonariuszy celnych, którzy z uwagi na wyjątkowo długi okres zawieszenia (trwający ponad 1 rok) i toczące się w dalszym ciągu postępowanie karne nie mogą pełnić służby do czasu jego zakończenia. Sposób prowadzenia postępowania karnego nie może być przedmiotem oceny organów Służby Celnej. Organy Służby Celnej prowadząc postępowanie w oparciu o przepis art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej ustalają jedynie, czy upłynął 12-miesięczny okres zawieszenia i czy w dalszym ciągu istnieją przyczyny będące podstawą zawieszenia. Z akt sprawy wynika, że w obydwu przypadkach istnienie powyższych przesłanek zostało przez organy prawidłowo ustalone. Z tego powodu organy nie mogły również ustalać prawdopodobieństwa skazania funkcjonariusza za zarzucany czyn, ani oceniać wartości zgromadzonego w postępowaniu przygotowawczym materiału dowodowego, a tym bardziej odnosić się w jakikolwiek sposób do winy skarżącego, czy jego niewinności. W ocenie Sądu organy Służby Celnej zwalniając skarżącego ze służby nie naruszyły, jak wywodzi on w skardze, konstytucyjnej zasady domniemania niewinności, ponieważ to nie wina, czy niewinność skarżącego legła u podstaw wydanej decyzji o zwolnieniu (art. 104 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej), lecz długość okresu zawieszenia zależna od okresu prowadzonego przeciwko niemu postępowania karnego (art. 105 pkt 10 tejże ustawy). W rezultacie, wbrew zarzutom skargi, Dyrektor Izby Celnej w P., zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. podjął wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył istotny dla rozstrzygnięcia sprawy materiał dowodowy oraz wyjaśnił zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy (art. 11 k.p.a.). W ocenie Sądu, zarówno Dyrektor Izby Celnej w P., jak i Szef Służby Celnej nie przekroczyli też granic uznania administracyjnego. Podejmując decyzję o zwolnieniu skarżącego ze służby w warunkach uznania administracyjnego, organy w należyty sposób wyważyły interes społeczny i słuszny interes strony (art. 7 k.p.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł H. G. zaskarżając wyrok w całości. Wyrokowi sądu I instancji zarzucił naruszenie: - przepisów prawa materialnego tj. art. 105 ust. 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009. o Służbie Celnej (Dz. U. nr 168, poz. 1323) polegające na błędnej i dowolnej jego wykładni oraz pominięcie w procesie decyzyjnym fakultatywnego charakteru zwolnienia ze służby, przez co została spełniona dyspozycja art. 174 pkt 1 ppsa; - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 ppsa poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzje organów I i II instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7 i 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a., uzasadniającymi uchylenie tych decyzji ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na błędnym i niedokładnym ustaleniu przez organy celne stanu faktycznego w sprawie, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi wskazano, że nie zostały podjęte wszelkie kroki w celu wyjaśnienia stanu faktycznego. Nie uznano zgłoszonych przez skarżącego dowodów i świadków. Przytoczona tendencyjna argumentacja organów jak też argumentacja WSA jest sprzeczna z art. 7 k.p.a. i przemawia wyłącznie za interesem społecznym, a nie słusznym interesem obywatela. Wydana decyzja o zwolnieniu H. G. ze Służby Celnej wykazuje cechy dowolności. Według skarżącego postępowanie organów pozbawione było cech obiektywizmu z uwagi na rozważenie wyłącznie interesu służby i interesu społecznego. Dobro funkcjonariusza zostało całkowicie pominięte. Odrzucone zostały wszystkie wnioski dowodowe, z uzasadnieniem, że nic nie wnoszą do sprawy, gdyż postępowanie toczy się w związku ze spełnieniem się przesłanek określonych w art. 105 pkt. 10 ustawy o Służbie Celnej. Organy zapomniały jednak, iż artykuł ten mówi jedynie o możliwości zwolnienia ze służby. Przed zastosowaniem tego uznaniowego przepisu organ powinien zapoznać się z wnioskami dowodowymi, a nie bezwzględnie je odrzucać. W ocenie skarżącego zwolnienie go ze służby zostało dokonane w taki sposób, jakby zastosowano przepis obligatoryjny. Szybkość i bezkompromisowość działania organu I Instancji świadczy o działaniu automatycznym, tendencyjnym i narzuconym. Działanie takie miało na celu wyłącznie, pod osłoną prawa, wyeliminowanie z szeregów służby niewygodnych z różnych przyczyn funkcjonariuszy. W dalszej części skargi kasacyjnej wskazano, iż skarżący jako zawieszony funkcjonariusz nie musiał przecież blokować etatów i osłabiać zatrudnienia w Służbie Celnej. Można było go z pewnością zatrudnić na innym stanowisku, tak jak zatrudniano dotychczas funkcjonariuszy w podobnych sprawach. Należało wykazać się odrobiną dobrej woli i podjąć chociażby próbę indywidualnego rozpatrzenia sprawy. Nienaganny, niemal 20 letni okres służby oraz sytuacja rodzinna skarżącego nie zostały wzięte pod uwagę. Decyzja o zwolnieniu ze służby spowodowała dla skarżącego bardzo trudną sytuację w zakresie możliwości podjęcia pracy i utrzymania rodziny. Ustawodawca prawdopodobnie przewidział tego typu stan rzeczy i oprócz uznaniowości zwolnienia po upływie 12 miesięcy okresu zawieszenia dał również możliwość pracodawcy zastosowania innych rozwiązań np. ponownego zatrudnienia. Przewidział również możliwość przedłużenia zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, o ile w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Nadto zdaniem skarżącego, rozstrzygnięcie WSA w dużej mierze opiera się na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym. Uzasadnienie wyroku zawiera wiele niezrozumiałych dla skarżącego sprzeczności, nieścisłości oraz nieprawdziwych faktów, które mogły mieć istotny wpływ dla rozstrzygnięcia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 154, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Art. 174 p.p.s.a. stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli zgodności zaskarżonego orzeczenia z prawem w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty podnoszone w skardze kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionej podstawy. Zgodnie z przepisem art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. 2009 r., Nr 168, poz. 1323 ze zm.) powoływanej dalej jako ustawa o Służbie Celnej, funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. Istnienie ustawowych przesłanek określonych powyższym przepisem w niniejszej sprawie było bezsporne. Stwierdzić należy, podzielając pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w uzasadnieniu wyroku w sprawie I OSK 474/11 (Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl), że uznaniowy charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 105 pkt. 10 ustawy o Służbie Celnej daje organowi celnemu pewien zakres swobody decyzyjnej, co nie oznacza, że decyzja może posiadać cechy dowolności. Sądowa kontrola decyzji uznaniowych nie obejmuje celowości wyboru przez organ administracji publicznej konkretnego rozstrzygnięcia, ale ogranicza się do zbadania, czy wybór ten nie nosi cech dowolności. Przedmiotem oceny sądu jest kwestia, czy organ zebrał w sprawie cały materiał dowodowy i dokonał wyboru sposobu jej rozstrzygnięcia po wszechstronnym rozważeniu okoliczności sprawy, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnił w sposób wymagany przez przepisy k.p.a. Wydając decyzję w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby organy celne obu instancji rozważały wymogi interesu społecznego, przejawiającego się w konieczności zapewnienia prawidłowej realizacji zadań jednostki, w której skarżący pełnił służbę. Nie ma wątpliwości, że przedłużająca się nieobecność funkcjonariusza, przy równoczesnej blokadzie etatu musiała dezorganizować pracę w jednostce. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji słusznie wskazano, że wschodnia granica Polski stanowi obecnie zewnętrzną granicę Unii Europejskiej, co powoduje zwiększenie obowiązków służby celnej. Długotrwałe zawieszenie w pełnieniu obowiązków służbowych niektórych funkcjonariuszy powoduje blokadę etatów i uniemożliwia w konsekwencji zatrudnienie na ich miejscach innych osób. Oceniając w tych kategoriach rozstrzygnięcie wydane przez organy celne należy wziąć pod uwagę przede wszystkim treść i charakter stosunku prawnego, którego dotyczyła zaskarżona decyzja, oraz wynikające z treści tego stosunku prawnego obowiązki i uprawnienia stron. Stosunki służbowe, jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, nie są stosunkami pracy, lecz mają charakter stosunków administracyjnoprawnych. Przepis art. 1 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej stanowi, że Służba Celna jest jednolitą formacją umundurowaną utworzoną w celu zapewnienia ochrony i bezpieczeństwa obszaru celnego Wspólnoty Europejskiej, w tym zgodności z prawem przywozu towarów na ten obszar oraz wywozu towarów z tego obszaru, a także wykonywania obowiązków określonych w przepisach odrębnych, w szczególności w zakresie podatku akcyzowego oraz podatku od gier. Przepis art. 76 ustawy od osoby, która może pełnić służbę w Służbie Celnej wymaga m. in., by posiadała nieposzlakowaną opinię. Ta szczególna cecha stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celnej ma istotne znaczenie przy ocenie zasadności podjęcia uznaniowej decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza, wobec którego zastosowano zawieszenie w pełnieniu obowiązków służbowych na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Celnej, a następnie zwolniono ze służby na podstawie art. 105 pkt 10 tej ustawy. W tym stanie rzeczy nie mogą zostać uznane przez Naczelny Sąd Administracyjny za trafne zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej. Rozpatrujące sprawę organy słusznie uznały, w kontekście przesłanek zwolnienia skarżącego ze służby, że wnioskowane przez niego dowody, mające świadczyć o jego nienagannej służbie w latach poprzedzających, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie sposób zarzucić zatem sądowi I instancji, by naruszył w zaskarżonym wyroku przepisy art. 7,77 i 107§3 k.p.a. Odniesienie się do opisanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej usterek uzasadnienia zaskarżonego wyroku uniemożliwia brak powołania wśród podstaw kasacyjnych przepisu art. 141§4 p.p.s.a. – określającego wymogi jakim czynić powinno uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji należycie ocenił działanie organów celnych, orzekających o zwolnieniu skarżącego ze służby, uznając za prawidłowe w świetle okoliczności faktycznych sprawy stwierdzenie, że interes skarżącego sprowadzający się do pozostawienia go w Służbie Celnej, nie mógł zyskać prymatu nad interesem i dobrem służby, polegającym między innymi na możliwości podniesienia efektywności działania, przez zwiększenie liczby funkcjonariuszy aktywnie wykonujących swe zadania ustawowe. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a, jak w sentencji wyroku.