VI SA/Wa 2481/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic - Chojnacka (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant spec. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "organ", "Kolegium", "SKO"), działając na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a.") oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. 2018 r. poz. 570), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] maja 2021 r. w punkcie I zezwalającą na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. [...], (dz. ew. nr [...] i [...] obręb [...]) w dzielnicy [...] w terminie od 8 marca 2021 r. do 31 grudnia 2040 r. w celu umieszczenia w nim przyłącza wodociągowego do budynku przy ul. [...] w [...]; w punkcie II odmawiającą zajęcia pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] , (dz. ew. nr [...] i [...] obręb [...]) w dzielnicy [...] w terminie od 31 grudnia 2020 r. do 7 marca 2021 r. oraz w punkcie III ustalającej opłaty za okres od dnia 8 marca 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. B. W., dalej: "skarżąca", wnioskiem z 8 marca 2021 r. zwróciła się do Prezydenta [...] (dalej także: "organ I instancji") o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia przyłącza wodociągowego w terminie od 31 grudnia 2020 r. do 31 grudnia 2040 r. Decyzją z [...] maja 2021 r. Prezydent [...], działając na podstawie art. 19 ust. 5, art. 20 pkt 8, art. 39 ust. 3, art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj.: Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm., dalej: "u.d.p."), Rozporządzenia Rady Ministrów z 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia; warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2004 r. Nr 148, poz. 3717), art. 104 k.p.a., w punkcie I zezwolił na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] , (dz. ew. nr [...] i [...] obręb [...]) w dzielnicy [...] w związku z umieszczeniem w nim urządzenia niezwiązanego z funkcjonowaniem drogi, infrastruktury technicznej – przyłącze wodociągowe o powierzchni całkowitej rzutu poziomego urządzenia infrastruktury równiej 0,37 m2 (jezdnia 0,28 m2, co stanowi 0,76 powierzchni urządzenia podniesionej do 1 m2, chodnik 0,09 m2, co stanowi 0,24 powierzchni urządzenia podniesionej do 1 m2) w terminie od 8 marca 2021 r. do 31 grudnia 2040 r.; w punkcie II odmówił zajęcia pasa drogowego drogi gminnej ul. [...], (dz. ew. nr [...] i [...] obręb [...]) w [...] w związku z umieszczeniem w nim urządzenia niezwiązanego z funkcjonowaniem drogi, infrastruktury technicznej – przyłącze wodociągowe o powierzchni całkowitej rzutu poziomego urządzenia infrastruktury równiej 0,37 m2 (jezdnia 0,28 m2, co stanowi 0,76 powierzchni urządzenia podniesionej do 1 m2, chodnik 0,09 m2, co stanowi 0,24 powierzchni urządzenia podniesionej do 1 m2) w terminie od 31 grudnia 2020 r. do 7 marca 2021 r. oraz w punkcie III ustalił opłaty za okres od 8 marca 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. w wysokości 35,98 zł i opłaty rocznej począwszy od 2022 r. do roku 2040 włącznie w wysokości 43,92 zł. Skarżąca wniosła odwołanie od wskazanej decyzji Prezydenta [...] z [...] maja 2021 r. Kolegium decyzją z [...] sierpnia 2021 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] maja 2021 r.. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podniósł, że zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Organ wskazał także na treść art. 39 ust. 3 u.d.p., który wskazuje na konieczność uzyskania zezwolenia właściwego zarządcy drogi, wydawanego w drodze decyzji administracyjnej w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam oraz wskazuje, kiedy właściwy zarządca drogi może odmówić lub odmawia wydania takiego zezwolenia. Organ wskazał, że skarżąca w odwołaniu kwestionuje przede wszystkim datę początkową obowiązywania zezwolenia, jednakże w ocenie Kolegium stanowisko organu pierwszej instancji w tym zakresie jest prawidłowe. Zezwolenie, o którym mowa w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 40 ust.2 pkt 3 u.d.p., i powiązany z tym obowiązek ponoszenia opłaty za zajęcie pasa drogowego mają wtórny charakter względem zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego, wydawanego w oparciu o art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. Organ zaznaczył, że zezwolenie nie może obejmować okresu sprzed jego wydania, niezależnie od tego, czy wniosek został złożony przed czy po okresie ważności poprzedniego zezwolenia. Przesądza o tym treść przepisów, które wyraźnie stanowią zasadę, że legalne zajmowanie pasa drogowego może mieć miejsce wyłącznie po uzyskaniu zezwolenia na konkretny okres tego zajęcia. Kolegium wskazało także, co do zarzutu pominięcia jako strony postępowania Z. W. - jako współwłaściciela nieruchomości, że w jego ocenie zarzut ten jest bezzasadny. Organ, stosownie do treści art. 28 k.p.a., art. 39 ust. 3 u.d.p., art. 40 ust. 1 i ust. 2 u.d.p. oraz art. 40 u.d.p. wskazał, że stroną postępowania w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest jedynie wnioskodawca. Następnie organ wyjaśnił, że w każdej sprawie o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zarządca drogi bada jedynie to, czy takie zajęcie nie powoduje niszczenia drogi lub jej urządzeń, czy nie zmniejszy to trwałości drogi oraz czy nie dojdzie do zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Stosownie do § 1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z 1 czerwca 2004 r. w sprawie udzielania zezwoleń zajęcia pasa drogowego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1264) to zajmujący pas drogowy przed planowanym jego zajęciem składa stosowny wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. To wnioskodawca, w tym przypadku skarżąca, powinna we wniosku określić m in. lokalizację i powierzchnię zajętego pasa drogowego. Zarządca drogi sprawdza jedynie kompletność i dane wniosku. Zatem podnoszony zarzut, zmuszania strony do wyliczania powierzchni zajęcia pasa drogowego jest również w ocenie Kolegium bezpodstawny, bowiem przepisy nakładają na stronę postepowania obowiązek wskazania wnioskowanej powierzchni zajęcia pasa drogowego. Na powyższą decyzję SKO skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. rozbieżną dokumentację administracyjną, którą są mapy istniejące w obrocie prawnym; 2. zmuszenie przez organ I instancji do wykonania obliczenia zajętego pasa drogowego; 3. wyeliminowanie przez organ I instancji ze sprawy Z. W., współwłaścicielki nieruchomości, co spowodowało uniemożliwienie jej zajęcia stanowiska w sprawie; 4. brak udowodnienia przez organ I instancji wysłania decyzji z [...] lipca 2005 r. nr [...] do współwłaścicielki posesji B. W. i stwierdzenie przez organ I instancji o korzystaniu z pasa drogowego na ulicy [...] bez zezwolenia jest bezpodstawne, brak udowodnienia przez organ I instancji winy B. W., brak udowodnienia przez organ I instancji, że wniosek złożyła tylko B. W. i wyeliminowała ze sprawy współwłaścicielkę posesji Z. W.; 5. lokalizację winien określić wykonawca wykonujący zajęcie pasa drogowego, a powierzchnię zajętego pasa drogowego winien obliczyć specjalista. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. W pierwszej kolejności Sąd wyjaśni podstawę prawną procedowania organów w niniejszej sprawie. Zgodnie z definicją pasa drogowego zawartą w art. 4 pkt 1 u.d.p., pas drogowy jest to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Natomiast jako drogę ustawa określa budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 u.d.p.). Z kolei ulica to według art. 4 pkt 3 u.d.p., droga na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe. Z przytoczonych definicji wynika, że ulica jest szczególnym rodzajem drogi położonym na terenie zabudowanym i stanowi część pasa drogowego. Podstawę prawną decyzji w przedmiocie zajęcia pasa drogowego stanowi art. 40 ust. 1 u.d.p., z którego wynika, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 u.d.p., zezwolenie to dotyczy umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, jest ściśle powiązane z zasadą uregulowaną w art. 39 ust. 1 u.d.p., oznaczającą zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W ramach tej normy zabrania się m.in. lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p.). Powyższa norma, poza tym, że dookreśla sam zakaz, służyć ma realizacji obowiązku zarządcy drogi sprawowania jej ochrony. Zgodnie z art. 4 pkt 21 u.d.p., ochrona ta realizuje się w działaniach zarządcy drogi mających na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia jej klasy, ograniczenia funkcji, niewłaściwego użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Kierując się tymi strategicznymi dla zachowania przeznaczenia pasa drogowego założeniami, ustawodawca dopuścił w art. 39 ust. 3 u.d.p., na zasadzie wyjątku, możliwość lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami drogi lub potrzebami ruchu drogowego w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydanym w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja ta, mająca uznaniowy charakter, poza określeniem rodzaju inwestycji, sposobu, miejsca i warunków jej umieszczenia w pasie drogowym, zobowiązywać ma inwestora do m.in. uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. Tym przepisem ustawodawca związał obowiązek uzyskania zezwolenia na lokalizację obiektu budowlanego z obowiązkiem uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 u.d.p. Przepis art. 40 ust. 1 u.d.p., formułując obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną drogi, powtarza niejako zasadę, iż pas drogowy służyć ma wyłącznie celom związanym z działaniami służącymi ochronie drogi w rozumieniu art. 4 pkt 21 u.d.p. Pozytywne rozpatrzenie wniosku o wydanie zezwolenia stanowi odstępstwo od zasady, że w pasie drogowym nie wolno sytuować żadnych niezwiązanych z drogą budowli czy urządzeń. Ustawodawca nie sprecyzował znaczenia "szczególnie uzasadnionych przypadków", biorąc jednak pod uwagę zasadę wynikającą z art. 39 ust. 1 u.d.p., zakazu dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogących powodować ich zniszczenie czy zmniejszenie trwałości lub mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego, można przyjąć, że jest to poddana ocenie właściwego dla danej drogi zarządcy okoliczność, uzasadniająca przekonanie organu, że ewentualna zgoda na lokalizację niedozwolonego co do zasady obiektu nie zagrozi drodze i bezpieczeństwu ruchu drogowego na niej odbywającego się (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lipca 2008 r. sygn. akt II GSK 253/08). Podkreślenia wymaga, że odmowa wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dokonuje się na podstawie art. 40 ust. 1 u.d.p. w związku z art. 39 ust. 3 tej ustawy, bowiem okoliczności, które uzasadniają posadowienie obiektu odnoszą się również do zajęcia pasa pod ten obiekt (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 253/08). W świetle powyższego, analiza okoliczności uzasadniających wydanie zgody bądź jej odmowy na zajęcie pasa drogowego powinna odbywać się pod kątem nienaruszalności struktury drogi oraz bezpieczeństwa ruchu na tej drodze. Oznacza to, że nie znajduje oparcia w przepisach oczekiwanie, iż w przypadku wcześniejszego udzielenia przez właściwy organ zezwolenia, następuje automatyczne wydanie następnego zezwolenia w tej samej lokalizacji. Zezwolenia na zajęcie pasa drogowego są zezwoleniami czasowymi. Każde wystąpienie z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego, niezależnie od tego, czy w danym miejscu posadowiony jest jakiś obiekt, czy też pas drogowy we wcześniejszym okresie zajęty był na inne cele, stanowi odrębną sprawę administracyjną, a posiadanie wcześniejszego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie rodzi żadnych praw na przyszłość dla adresata tego zezwolenia, również pomimo poniesionych nakładów inwestycyjnych związanych z dotychczasowym zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego. W związku z czasowym charakterem zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, uzyskanie zezwolenia na każdy kolejny okres związane jest z koniecznością ponownego ustalenia, czy umieszczenie obiektu budowlanego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p., dający podstawę do wydania zezwolenia na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. W niniejszej sprawie organy bezspornie uznały, że po pierwsze, zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" i wydały zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, uwzględniając w przeważającej części wniosek skarżącej, po drugie, odmówiły wydania zezwolenia za okres przypadający przed złożeniem wniosku, a po trzecie, wyliczyły stosowną opłatę za zajęcie pasa drogowego. Zdaniem Sądu, skarżona decyzja nie narusza w żaden sposób prawa. Po pierwsze, skarżąca nie kwestionowała wysokości opłaty wskazanej w punkcie III decyzji organu I instancji, co potwierdziła na rozprawie. Sąd jednak skontrolował tę opłatę, której wyliczenie szczegółowe znajduje się w załączniku do decyzji Prezydenta [...], i uznał, że została ona wyliczona zgodnie z przepisami prawa. Po drugie, skarżąca wskazała na rozprawie przed sądem, że nie kwestionuje także odmowy udzielenie zezwolenia za okres przed złożeniem wniosku. Sąd dodatkowo jednak zauważa, że odmowa ta była zasadna. Przedmiotowa decyzja jest decyzją konstytutywną, odnoszącą skutki na przyszłość, wyjątkowo może także rozciągać swoje skutki na okres sprzed jej wydania, ale najwcześniej od dnia złożenia wniosku przez stronę. Zezwolenie nie może zatem obejmować okresu sprzed złożenia wniosku przez stronę, niezależnie od tego, czy ten wniosek został złożony przed czy po okresie ważności poprzedniego zezwolenia. Przesądza o tym treść przepisów, które wyraźnie stanowią zasadę, że legalne zajmowanie pasa drogowego może mieć miejsce wyłącznie po uzyskaniu zezwolenia na konkretny okres tego zajęcia. Po trzecie wreszcie, skarżąca kwestionuje – jak się wydaje – niejako "na przyszłość" obowiązek złożenia przez nią map z planowanym zajęciem pasa drogowego do każdoczesnego wniosku. Sąd podnosi, że stosownie do § 1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z 1 czerwca 2004 r. w sprawie udzielania zezwoleń zajęcia pasa drogowego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1264) to zajmujący pas drogowy przed planowanym jego zajęciem składa stosowny wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. To wnioskodawca, w tym przypadku skarżąca, powinien we wniosku określić m in. lokalizację i powierzchnię zajętego pasa drogowego. Zarządca drogi sprawdza jedynie kompletność i dane wniosku. Zatem podnoszony zarzut zmuszania strony do wyliczania powierzchni zajęcia pasa drogowego jest również w ocenie Sądu bezpodstawny, bowiem przepisy nakładają na stronę postepowania obowiązek wskazania wnioskowanej powierzchni zajęcia pasa drogowego. Odnosząc się do zarzutu pominięcia drugiej współwłaścicielki nieruchomości w postępowaniu, Sąd wskazuje, że postępowanie w sprawie wydania zezwolenia jest postępowaniem wszczynanym na wniosek. Stosownie do treści art. 28 k.p.a., art. 39 ust. 3 u.d.p., art. 40 ust. 1 i ust. 2 u.d.p. oraz art. 40 u.d.p. jedyną stroną postępowania w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest wyłącznie wnioskodawca – w niniejszym postępowaniu skarżąca. Zarzut ten jest zatem bezzasadny. Fakt istnienia rozbieżnych map nie jest przedmiotem niniejszej sprawy. Skarżąca nie przeczy, że przyłącze wodociągowe do jej nieruchomości znajduje się w pasie drogowym, przyznała zresztą to na rozprawie. Przedmiotem niniejszej sprawy jest wyłącznie to, czy organ powinien wydać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, co zresztą uczynił. Przedmiotem niniejszej sprawy nie jest także decyzja z [...] lipca 2005 roku, a także prawidłowość jej wysłania. Jej kontrola nie mieści się w przedmiocie niniejszej sprawy, który dotyczy kontroli decyzji SKO z [...] sierpnia 2021 r. Skarżąca w piśmie procesowym z 15 grudnia 2021 r. wniosła o umorzenie postępowania organu II i organu I instancji w sprawie. Otóż taki wniosek w istocie byłby na niekorzyść skarżącej. Strona wnosiła bowiem o wydanie zezwolenia. Takie zezwolenie w przeważającej części otrzymała. Umorzenie postępowania administracyjnego oznaczałoby natomiast brak wydania zezwolenia oraz ewentualność późniejszego nałożenia na skarżącą kary za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Przede wszystkim jednak w sprawie nie wystąpiły podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego – istniał bowiem jej przedmiot, podmiot wnoszący o zezwolenia (strona), podstawa prawna do wydania decyzji, a skarżąca nie wycofała swojego wniosku przed zakończeniem postępowania administracyjnego. Skarga zatem jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.