I OSK 1751/07

SENTENCJA Dnia 4 grudnia 2007 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, , , po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2007 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 czerwca 2007 roku, sygn. akt IV SAB/Po 15/07 o odrzuceniu skargi G. L. na bezczynność [...] Kuratora Oświaty w P. i Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] w P. w przedmiocie wydania dokumentów p o s t a n a w i a: 1.uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania; 2. oddalić wniosek pełnomocnika skarżącej G. L. - adwokat A. B. - Z. o przyznanie kosztów zastępstwa adwokackiego. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 27 czerwca 2007r., sygn. akt IV SAB/Po 15/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę G. L. na bezczynność [...] Kuratora Oświaty w P. i Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] w P. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podano, że przedmiotem skargi jest bezczynność [...] Kuratora Oświaty w P. oraz Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] w P. w związku ze skierowanymi do tych organów wnioskami o wydanie protokołu kontroli przeprowadzonej we wskazanej Szkole w 1998r. oraz dokumentacji, na podstawie której kontrolę tę przeprowadzono. W uzasadnieniu skargi G. L. wyjaśniła, że żądane dokumenty są jej potrzebne w związku z zamiarem wznowienia postępowania w sprawie o przywrócenie do pracy. Kontrola ta miała miejsce z jej inicjatywy, a ona była stroną postępowania. W odpowiedzi na skargę [...] Kurator Oświaty wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając przy tym, że wielokrotnie informował skarżącą o tym, iż nie posiada żądanej przez nią dokumentacji, która znajduje się w Szkole Podstawowej [...] w P. Tym samym żądanie udostępnienia dokumentów, których nie posiada jest bezprzedmiotowe. W piśmie z dnia 12 czerwca 2007r. skarżąca podniosła, że twierdzenie Kuratora o nie dysponowaniu w posiadanych zasobach żądanej dokumentacji jest nieprawdziwe, bowiem w 1998r. organ ten przeprowadził na zlecenie Ministra Edukacji kontrolę w Szkole Podstawowej [...], wobec czego ma obowiązek przechowywać protokół i zalecenia pokontrolne. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu obowiązujące przepisy prawa nie stanowią o uprawnieniu skarżącej do żądania wydania protokołu, kontroli, a w konsekwencji dokumentacji, która była przedmiotem oceny w ramach tej kontroli. Przepisu takiego nie zawiera ustawa z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004r., nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy, w tym rozporządzenie Ministra Edukacji z dnia 15 grudnia 2006r. w sprawie szczegółowych zasad sprawowania nadzoru pedagogicznego, wykazu stanowisk wymagających kwalifikacji pedagogicznych, a także kwalifikacji osób, którym można zlecać prowadzenie badań i opracowywanie ekspertyz (Dz.U. nr 235, poz. 1703), jak również wcześniej obowiązujące rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 kwietnia 2004r. w sprawie szczegółowych zasad sprawowania nadzoru pedagogicznego, wykazu stanowisk wymagających kwalifikacji pedagogicznych, kwalifikacji niezbędnych do sprawowania nadzoru pedagogicznego, a także kwalifikacji osób, którym można zlecać prowadzenie badań i opracowywanie ekspertyz (Dz.U. z 2005r., nr 89, poz. 845 ze zm.). Skarżąca, jako osoba inicjująca kontrolę jednostki będącej jej byłym pracodawcą uzyskała jedynie prawo do otrzymania informacji o sposobie rozpatrzenia jej sygnalizacji. Wniesiona skarga dotyczy zatem czynności, która nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. Przepis ten wyłącza spod kognicji sądu administracyjnego przejawy działania organu administracji mające charakter cywilnoprawny. Tak więc z zakresu pojęcia aktu lub czynności w tym rozumieniu należy wyłączyć wszelkie przejawy działania organów administracji podlegające kwalifikacji jako czynności prawne w rozumieniu przepisów prawa cywilnego, a taką czynnością jest, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, uznanie uprawnienia strony do uzyskania żądanych dokumentów i przekazania jej informacji o nie dysponowaniu nimi przez organ. Treść skargi i dokumentacja sprawy nie pozwalają przy tym na jej rozpatrzenie jako skargi na odmowę udzielenia informacji publicznej w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm.). W tych okolicznościach, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, skarga jako nie podlegająca kognicji sądu administracyjnego podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 3 p.p.s.a. Na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 p.p.s.a. podlega natomiast odrzuceniu skarga na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] w P., która została wniesiona z pominięciem wezwania tego organu do usunięcia naruszenia prawa. W skardze kasacyjnej na to postanowienie G. L., reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz przyznanie kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2 i art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy poprzez uznanie, że rozpatrywanej skargi nie można traktować jako skargi na odmowę udzielenia informacji publicznej i brak jest podstaw do rozpoznania sprawy na drodze sądowoadministracyjnej zgodnie z art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej w konsekwencji czego odrzucono skargę na podstawie art. 58 § 1 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, powołując się na treść art. 57 § 1 p.p.s.a. oraz zasadę iura novit curia oraz da mihi fatum dabo tibi ius, wywodzono, że fakt nie wskazania w skardze do sądu administracyjnego podstawy prawnej żądania nie może mieć dla strony negatywnych konsekwencji ani przesądzać o niewłaściwości drogi sądowoadministracyjnej dla tego żądania. Zarzucając pominięcie przez Sąd I instancji jako możliwej podstawy prawnej dla żądania skarżącej art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazano, że zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1 pkt 2 i art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy stronie przysługuje uprawnienie do wglądu w dokumentację kontrolną przechowywaną w [...] Kuratorium Oświaty niezależnie od tego, czy ma w tym interes prawny. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje szczególnego trybu uzyskania dostępu do tej informacji, a wskazane w jej art. 16 i 17 czynności, które należało podjąć przed wniesieniem skargi, zostały przez skarżącą podjęte. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jedyny wyjątek uzasadniający niewłaściwość drogi administracyjnej został wskazany w jej art. 22 ust. 1. Z odpowiedzi na skargę wniesionej przez [...] Kuratora Oświaty nie wynika jednak, by skarżącej odmówiono dostępu do żądanej informacji w związku z wyłączeniem jawności z uwagi na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej właściwa jest zatem droga sądowoadministracyjna, wobec czego odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 ust. 1 p.p.s.a. należy uznać za naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Kurator Oświaty, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku nieuwzględnianie tego wniosku ewentualnie o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że udzielone przez skarżącą pełnomocnictwo do reprezentowania jej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu nie obejmuje sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej, która nie została w związku z tym wniesiona zgodnie z wymogami określonymi w art. 175 p.p.s.a. Z merytorycznego punktu widzenia skarga również nie zasługuje na uwzględnienie, a rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu jest słuszne. Dokumenty o udostępnienie, których wnosi skarżąca, nie stanowią informacji publicznej i nie mieszczą się w żadnej kategorii spraw wymienionych w art. 6 ustawy od dostępie do informacji publicznej. W piśmie z dnia 16 listopada 2007r. pełnomocnik skarżącej podniosła, że została wyznaczona do sprawy przez Sąd I instancji. W pełnomocnictwie nie zostało literalnie wskazane, że obejmuje ono również sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej, lecz uprawnienie takie wynika z treści art. 39 pkt 1 p.p.s.a., a uprawnienie do wniesienia skargi kasacyjnej nie zostało wyłączone. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z uwagi na zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Kuratora Oświaty zarzut braku należytego umocowania pełnomocnika skarżącej do wniesienia skargi kasacyjnej w rozpatrywanej sprawie, warunkujący dopuszczalność skargi kasacyjnej, zauważyć na wstępie należy, iż nie jest on trafny. Z treści udzielonego w dniu 12 września 2007r. adwokat A. B. - Z. pełnomocnictwa do reprezentowania skarżącej w sprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 15/07 wynika, że zgodnie z klasyfikacją przyjętą w art. 36 p.p.s.a. jest to pełnomocnictwo do prowadzenia poszczególnych spraw w rozumieniu pkt 2 tego przepisu, a stosownie do art. 39 pkt 1 p.p.s.a. z mocy samego prawa pełnomocnictwo takie obejmuje umocowanie do wszystkich łączących się ze sprawą czynności w postępowaniu, nie wyłączając skargi o wznowienie postępowaniu i postępowania wywołanego jej wniesieniem. Tym samym nie może budzić wątpliwości, iż z mocy samego prawa pełnomocnictwo udzielone przez skarżącą obejmuje umocowanie do wniesienia skargi kasacyjnej od zaskarżonego postanowienia Sądu I instancji jako czynności łączącej się ze sprawą. Przechodząc jednakże do oceny zasadności skargi kasacyjnej stwierdzić należy, iż zawiera ona uzasadnione podstawy. Zaskarżone postanowienie opiera się bowiem na przyjęciu przez Sąd I instancji, iż nie jest dopuszczalna w rozpatrywanej sprawie droga sądowa z uwagi na to, że skarga G. L. nie dotyczy czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., lecz czynności prawnej w rozumieniu prawa cywilnego i nie można jej rozpatrzyć, jako skargi na odmowę udzielenia informacji publicznej. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Nie może bowiem budzić wątpliwości, iż w myśl art. 3 pkt 8 ustawy o systemie oświaty kurator oświaty to kierownik kuratorium oświaty, jako jednostki organizacyjnej wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie. Zakres działania kuratora oświaty określa z kolei art. 31 tej ustawy zgodnie, z którym organ ten wykonuje w imieniu wojewody, zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi szkołami i placówkami oraz placówkami doskonalenia nauczycieli, w tym nad niepublicznymi placówkami doskonalenia nauczycieli o zasięgu ogólnokrajowym, które znajdują się na obszarze danego województwa (art. 31 pkt 1). W związku z tym, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie będące rezultatem wykonywania przez kuratora oświaty zadań w zakresie nadzoru pedagogicznego mogą stanowić dane publiczne podlegające udostępnieniu w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej, jako informacja o sprawach publicznych - realizacji przez kontrolowaną w tym trybie placówkę zadań oświatowych określonych w ustawie o systemie oświaty (art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej) pod warunkiem, że nie zachodzą w danym wypadku okoliczności ograniczające prawo do informacji publicznej, o jakich stanowi jej art. 5 ust. 1 i 2. Udostępnienie informacji publicznej jest natomiast niewątpliwie czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Strona ma wobec tego prawo kwestionować bezczynność organu w przypadku, gdy uznaje, że żądane informacje mają charakter informacji publicznych i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, czego potwierdzeniem jest również treść art. 21 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w myśl którego do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, co do zasady stosuje się ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nieudzielanie informacji publicznej (art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej) oraz niepowiadomienie o powodach opóźnienia oraz terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona (art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej) stanowi niewątpliwie bezczynność, na którą na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a. stronie służy skarga do sądu administracyjnego. Inną natomiast kwestią jest kwalifikacja przez sąd orzekający takiego żądania w związku z wniesioną skargą. W rozpatrywanej sprawie skarżąca domagała się czynności materialno - technicznej, tj. udostępnienia wskazanych wyżej dokumentów. W związku z tym pismem z dnia 27 lutego 2007r. wezwała [...] Kuratora Oświaty do usunięcia naruszenia prawa. Podzielić jednakże należy pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006r., I OSK 601/05 - Lex nr 236545, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej jako zmierzająca do jak najszybszego rozpatrzenia wniosku nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny zauważył również, iż przepis art. 52 p.p.s.a. uzależnia uruchomienie drogi postępowania sądowoadministracyjnego od wyczerpania środków zaskarżenia. Ma to jednak miejsce wówczas, gdy takie środki przysługują, czy to na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, czy to przepisów szczególnych, czy też ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Środków takich nie przewiduje zarówno ustawa o dostępie do informacji publicznej, jak i w zakresie aktów i czynności kodeks postępowania administracyjnego. Wykładnia językowa art. 52 § 3 p.p.s.a. upoważnia do stwierdzenia, że przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynność w zakresie wydawania aktów. Uwagi te dotyczą także art. 52 § 4 p.p.s.a. Powyższe rozważania odnieść również trzeba do stanowiska Sądu I instancji, co do skargi G. L. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] w P., która została odrzucona zaskarżonym postanowieniem wydanym w rozpatrywanej sprawie pomimo tego, iż powinna stanowić przedmiot oddzielnej sprawy, jako dotycząca bezczynności zupełnie innego organu. Stosownie bowiem do treści art. 57§3 p.p.s.a., jeżeli w jednym piśmie zaskarżono więcej niż jeden akt lub czynność albo bezczynność, powinno zostać zarządzone rozdzielenie skarg. Z akt sprawy nie wynika też, aby sprawy te zostały połączone w celu ich łącznego rozpoznania lub rozstrzygnięcia na podstawie art. 111 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika natomiast, iż wyłączną przyczyną odrzucenia tej skargi był brak uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, co jak wyżej powiedziano, w przypadku skargi na bezczynność nie jest koniecznym warunkiem jej dopuszczalności. Dodatkowo zaś ze względu na przedmiot sprawy oraz treść żądania skarżącej wskazać należy, iż także dyrektor szkoły, co do zasady sprawuje nadzór pedagogiczny (art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty), a więc w tym zakresie pełni funkcję organu administracji sprawującego nadzór nad realizacją przez podległą placówkę zadań oświatowych. Z przytoczonych względów na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w pkt 1 postanowienia. Zawarty w skardze kasacyjnej wniosek pełnomocnika skarżącej ustanowionego z urzędu o przyznanie kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych należało jednak oddalić jako nieuzasadniony. Zgodnie bowiem z art. 250 p.p.s.a. wyznaczony adwokat, radca prawny, doradca podatkowy albo rzecznik patentowy otrzymuje wynagrodzenie według zasad określonych w przepisach o opłatach za czynności adwokatów, radców prawnych, doradców podatkowych albo rzeczników patentowych w zakresie ponoszenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej oraz zwrotu niezbędnych i udokumentowanych wydatków. Stawki wynagrodzenia i zasady ponoszenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata określa rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.). W myśl § 20 tego rozporządzenia wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej powinien zawierać oświadczenie, że opłaty nie zostały zapłacone w całości lub w części. Z treści tego przepisu wynika zatem, iż oświadczenie to jest nieodzownym elementem uzasadnienia wniosku o przyznanie kosztów, stanowiącym przesłankę do przyjęcia, że praca adwokata nie została wynagrodzona i zachodzi podstawa prawna poniesienia kosztów z tego tytułu przez Skarb Państwa na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982r. Prawo o adwokaturze (tekst jednolity: Dz.U. z 2002r., nr 123, poz. 1058 ze zm.). Pełnomocnik skarżącej zgłaszając w skardze kasacyjnej powyższy wniosek nie złożyła jednak oświadczenia, iż żądane koszty nie zostały zapłacone w całości lub części. Nie złożenie przez pełnomocnika wskazanego oświadczenia nie stanowi jednakże braku formalnego pisma, lecz brak w zakresie uzasadnienia wniosku nie podlegający uzupełnieniu w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a. W konsekwencji wniosek nie zawierający takiego oświadczenia, jako nieuzasadniony, należało oddalić.