II OW 65/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant asystent Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego pomiędzy Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w M. a Prezydentem Miasta M. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania pisma z dnia 2 lipca 2010 r. znak [...] dotyczącego deponowania mas ziemnych w rejonie ul. [...]w M. postanawia: 1. oddalić wniosek 2. uchylić postanowienie Prezydenta Miasta M. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. na podstawie art. 22 § 2 i § 3 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, który powstał pomiędzy Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w M. , a Prezydentem Miasta M. i uznanie za kompetentnego do rozstrzygnięcia sprawy Prezydenta Miasta M. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 roku znak [...] Naczelnik Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miasta M. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta M. przekazał do tutejszego organu pismo Straży Miejskiej w M. z dnia 2 lipca 2010 r. znak SM.5231-1-54/10 dotyczące deponowania mas ziemnych w rejonie ul. P. w M. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że zdeponowane masy ziemne stanowią budowle ziemne, które regulowane są przepisami ustawy Prawo budowlane wobec czego rozstrzygnięcie w tym zakresie podlega kompetencjom Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Dlatego też, na mocy art. 65 k.p.a., pismo zostało przekazane do załatwienia tutejszemu Inspektorowi, przy czym w postanowieniu nie wskazano na podstawie jakiego konkretnego przepisu prawa materialnego Inspektor został uznany za organ właściwy do załatwienia sprawy, jak również nie wskazano na podstawie jakich niezbędnych czynności mających na celu ustalenie okoliczności faktycznych i formalno-prawnych związanych z przedmiotem sprawy uznano za właściwy do załatwienia sprawy organ nadzoru budowlanego. PINB zauważył, że zgodnie z art. 19 k.p.a., organy administracji publicznej przestrzegają swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Zgodnie z art. 20 k.p.a. właściwość rzeczową organu ustala się według przepisów o zakresie jego działania. W przypadku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zakres ten został określony w art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. PINB wskazał, że dokonano oględzin terenu, w trakcie których stwierdzono, że nawiezienie ziemi nie jest związane z realizacją na tym terenie obiektów budowlanych. Ustawa Prawo budowlane normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych. Odpowiednio do takiego zakresu przedmiotowego ustawy zdefiniowane zostało podstawowe dla ustawy pojęcie "robót budowlanych". Zgodnie z art. 3 pkt 7 roboty budowlane polegają na budowie, przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, natomiast obiektami budowlanymi są: budynek (wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi), budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekt małej architektury (art. 3 pkt 1). W świetle powyższych definicji wyrównanie terenu czy podniesienie powierzchni działki nie może być traktowane jako roboty budowlane, ponieważ nie prowadzą do powstania obiektu budowlanego ani nie można ich uważać za część obiektu budowlanego. Reasumując niwelacja terenu sama w sobie, nie związana z robotami budowlanymi prowadzonymi w celu wybudowania obiektu budowlanego, nie jest robotą budowlaną i nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia robót. Jeżeli niwelacja taka nie powoduje zmiany przeznaczenia terenu, w tym funkcji pełnionej przez powierzchnię ziemi danej nieruchomości nie wymaga żadnych zezwoleń. Powyższe stanowisko znajduje odzwierciedlenie w orzeczeniach sądów administracyjnych w których stwierdza się, że co do zasady roboty ziemne związane z wykonywaniem podwyższenia terenu nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia organom administracji architektoniczno-budowlanej, zatem ich wykonanie nie podlega regulacji Prawa budowlanego. Przykładem takiego stanowiska może być wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2003 roku sygn. akt IV SA 1131/2002 (Lex Polonica nr 36541), zgodnie z którym "Niwelacja terenu, wyrównanie poziomu gruntu, czy też jego podwyższenie nie stanowią robót budowlanych, które podlegają regulacji prawa budowlanego. Mogą natomiast być przedmiotem oceny w postępowaniu dotyczącym naruszenia stosunków wodnych". Analiza powyższych norm prawnych wskazuje, że zagadnienia dotyczące zmiany stanu wód na gruncie nie należą do właściwości Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Należą natomiast zgodnie z odpowiednimi przepisami ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku - Prawo wodne do właściwości Prezydenta Miasta. W tej sytuacji PINB stwierdził, że przekazanie pisma Straży Miejskiej w M. do tutejszego organu nastąpiło z uchybieniem art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Prezydent Miasta M. wniósł o oddalenie wniosku jako bezprzedmiotowego. W uzasadnieniu odpowiedzi wskazano, że dnia 1 lipca 2010 r. Straż Miejska w M. zorganizowała spotkanie przedstawicieli Urzędu Miasta M. oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. , w rejonie posesji nr [...], [...] i [...] przy ulicy P. w M. , gdzie rozpatrywana była sytuacja terenowa związana z nawożeniem w tym rejonie gruzu i mas ziemnych. Dnia 2 lipca 2010 r. do urzędu miasta wpłynęło pismo Straży Miejskiej w tej sprawie wraz z kserokopiami notatek służbowych z dnia 30 czerwca 2010 r. i 1 lipca 2010 r. oraz czarno-białymi wydrukami dokumentacji fotograficznej i mapką z zaznaczoną sytuacją. Prezydent podkreślił, że pismo Straży Miejskiej dotyczyło praktycznie dwóch obszarów: • działki nr [...] będącej własnością T. M. • działek nr [...] należących do B. K. Dla pierwszego z nich, z uwagi na stwierdzone zaleganie odpadów innych niż dopuszczone rozporządzeniem Ministra Środowiska, wszczęto w 2008 r. odpowiednie postępowanie, zakończone wydaniem decyzji umarzającej ([...]), z uwagi na fakt, że odpady nie przeznaczone do wykorzystania zostały przez właściciela terenu usunięte. Jednocześnie, z uwagi na to, że rzędne terenu otaczającego nie zostały przekroczone uznano, że przeprowadzone prace nie miały charakteru budowli ziemnej i wobec powyższego nie kierowano jej do rozpatrzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. W przypadku tym nie nastąpiło zakłócenie stosunków wodnych, gdyż kierunki spływu wód opadowych, ich ilość nie zostały zmienione, zatem w tym zakresie nie było konieczne wydawanie decyzji wynikającej z Prawa wodnego. Warto tu również zaznaczyć, że od czasu zakończenia postępowania w 2008 r. stan tego terenu praktycznie nie uległ zmianie. W drugim przypadku, na terenie B. K. z odpadów w postaci gruzu, ziemi i kamieni uformowany został nasyp o długości około 170 m, szerokości ok. 35 m i wysokości dochodzącej do około 4 m. Z uwagi na to, że wśród zgromadzonych odpadów nie stwierdzono innych rodzajów niż wymienione w rozporządzeniu, nie wszczynano postępowania w sprawie ich usunięcia. W związku z uformowaniem nasypu nie wpłynął również w tym czasie, żaden wniosek w sprawie zakłócenia stosunków wodnych. Natomiast przyjęto, że uformowany nasyp może mieć charakter budowli ziemnej (art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Ponieważ kompetencje w tym zakresie, zgodnie z Prawem budowlanym należą do organu nadzoru budowlanego, zgodnie z jego właściwością miejscową, sprawę należało skierować do rozpoznania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. Reasumując, Prezydent Miasta M. stwierdził, że brak jest jakichkolwiek znamion sporu kompetencyjnego, z uwagi na fakt, że występuje tu sytuacja regulowana przez trzy ustawy: o odpadach, Prawo wodne i Prawo budowlane. Prezydent miasta na prawach powiatu jest tu kompetentny w sprawach regulowanych przez dwie pierwsze, natomiast w przypadku trzeciej kompetencje należą do organu nadzoru budowlanego. W przypadku stwierdzenia, że uformowany nasyp nie ma charakteru obiektu budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. miał możliwość umorzenia prowadzonego postępowania. Dodatkowo zwrócił uwagę na fakt, że dla tego samego obiektu (nasypu) nie jest wykluczone prowadzenie więcej niż jednego postępowania przez różne organy, o ile mają tu zastosowanie różne przepisy prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przez spór o właściwość lub spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny), albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy (spór negatywny). Zatem spór o właściwość ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi w odniesieniu do rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy, czyli gdy mamy do czynienia z tożsamą sprawą, którą zajmują się co najmniej dwa organy, albo co do której organy odmawiają jej rozpoznania i rozstrzygnięcia, powołując się na brak właściwości. Warunkiem wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznego orzeczenia w przedmiocie sporu jest istnienie sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego w znaczeniu prawnym. Z istoty sporu o właściwość i sporu kompetencyjnego wynika, że spór może mieć miejsce w takiej sytuacji, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej, przez organ administracji publicznej w postępowaniu jurysdykcyjnym. Wobec tego powstanie sporu o właściwość wymaga ścisłego ustalenia rodzaju sprawy. Podstawą ustalenia rodzaju sprawy jest regulacja materialnoprawna zawarta w ustawach. Organ administracji publicznej występując z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu obowiązany jest ustalić rodzaj sprawy przez wskazanie podstawy materialnoprawnej. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając spór o właściwość nie wyprowadza rodzaju sprawy, która powinna być przedmiotem prowadzonego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje właściwy organ do rozpoznania i rozstrzygnięcia danej, konkretnej sprawy. Brak ustalenia rodzaju sprawy, przez określenie podstawy materialnoprawnej, nie pozwala na rozstrzygnięcie sporu o właściwość zarówno rzeczową jak i miejscową. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. w złożonym wniosku nie wskazał rodzaju sprawy. Organ ten nie określił podstawy materialnoprawnej wskazującej na rodzaj sprawy, co do której zaistniał spór i dla której zgodnie z wnioskiem miałby być właściwy Prezydent Miasta M. Rozważania na temat nawożonych mas ziemi w kontekście Prawa budowlanego nie mogą zostać potraktowane jako wskazanie rodzaju sprawy. W gruncie rzeczy organ występujący z wnioskiem nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek wskazania rodzaju sprawy, co nie należy do kompetencji Sądu. Jednocześnie należy wskazać, że przedmiotem sporu kompetencyjnego, do którego odnosi się art. 22 § 2 k.p.a. może być tylko sprawa indywidualna należąca do pozostających w sporze organów administracji publicznej, rozstrzygana najczęściej w drodze decyzji administracyjnej (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2010, s. 44). Wobec tego, jeżeli organ nie jest właściwy w sprawie przekazuje sprawę do organu właściwego, w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 65 § 1 k.p.a.). Oznacza to, że w pierwszej kolejności, organ, który uznaje się za niewłaściwy powinien wydać stosowne postanowienie, które doręcza się stronom z możliwością wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia. Jednakże postanowienie to musi dotyczyć konkretnej sprawy. Natomiast jak wynika z nadesłanych dokumentów postanowienie Prezydenta Miasta M. z dnia 6 lipca 2010 r. wydane na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. w gruncie rzeczy nie dotyczy konkretnej sprawy. W istocie doszło do przekazania pisma Straży Miejskiej w M. dotyczącego deponowania mas ziemnych na określonym terenie. Z nadesłanych materiałów nie wynika natomiast, aby poza informacyjnych charakterem (informacja od służb porządkowych) można było potraktować niniejsze pismo jako podanie w rozumieniu art. 65 § 1 k.p.a. Dlatego też w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było podstaw do wydania niniejszego postanowienia przez Prezydenta Miasta M. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 w związku z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu wniosku. Natomiast w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135, art. 15 § 2, art. 64 § 3 i art. 193 p.p.s.a. orzeczono w punkcie 2 postanowienia o uchyleniu postanowienia Prezydenta Miasta M. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...].