II SA/Bd 1028/11

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant Bartosz Kornalewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 października 2011 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto B. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego w związku z przejęciem nieruchomości pod drogę oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta B. na podstawie art. 98 ust. 3, art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 1, art. 130, art. 132 ust. 1 – 3a oraz art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), a także art. 104 k.p.a. ustalił na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej B. odszkodowanie w wysokości 3.016.465 zł w związku z wygaśnięciem prawa użytkowania wieczystego z dniem, w którym ostateczna stała się decyzja z dnia [...] (znak [...]), zatwierdzająca podział nieruchomości na części nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] i [...] oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działki nr [...] oraz w obrębie [...] jako działka nr [...] zapisanej w księdze wieczystej nr [...], o łącznej powierzchni 1,2366 ha. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, projekt podziału w/w nieruchomości zatwierdzony został po rozpoznaniu wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej B. decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] wydaną na podstawie art. 93 ust. 1-5, art. 96 ust. 1 i 4, art. 97 ust. 1 art. 98 ust. 1 i art. 99 u.g.n. W wyniku podziału powstały m.in. działki w obrębie [...], nr [...] oraz w obrębie [...] nr [...], obejmujące ul. [...] i [...], o łącznej powierzchni 1,2366 ha. W związku z wygaśnięciem prawa użytkowania wieczystego na części nieruchomości o powierzchni 1,2366 ha, SM .B. wniosła o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Po dokonaniu wyceny przez rzeczoznawcę majątkowego i sporządzeniu przez niego operatu szacunkowego decyzją z dnia [...] wyznaczony do załatwienia niniejszej sprawy Starosta B. ustalił odszkodowanie na rzecz SM B. Powyższa decyzja wskutek wniesienia przez Prezydenta B. odwołania, została uchylona przez Wojewodę K. decyzją z dnia [...]. Ponownie rozpatrując sprawę Starosta B. w decyzji z dnia [...] uznał, iż nie doszło do wygaśnięcia z mocy prawa użytkowania wieczystego dla przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] Wojewoda K. uchylił w/w decyzję. Podczas ponownego rozpatrywania sprawy zlecono rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego. W operacie tym ustalono wartość utraconego prawa użytkowania wieczystego w wysokości 3.016.465 zł. Podczas przeprowadzonej rozprawy administracyjnej Prezydent Miasta B. wniósł zastrzeżenia do operatu szacunkowego. Jak wskazał, rzeczoznawca nie zastosował § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Twierdził, że istnieje rynek obrotu nieruchomościami zajętymi i przeznaczonymi pod drogi publiczne. Zwrócił ponadto uwagę, że w operacie nie wzięto pod uwagę występujących w obrocie działek zakupionych na cele komunikacyjne. Zakwestionował ponadto uwzględnioną opinię Zespołu Ekspertów Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych (PFSRM) jako nieposiadającą mocy wiążącej. Rzeczoznawca majątkowy ustosunkował się do zgłoszonych zastrzeżeń podtrzymując dotychczasowe ustalenia. Poprawność operatu potwierdziła Komisja Arbitrażowa przy PFRSM. Jak wynika z dalszej części uzasadnienia, w dniu wydania decyzji o podziale nieruchomość zabudowana była wielorodzinnymi budynkami mieszkalnymi wraz z obiektami towarzyszącymi takiej architekturze, a także urządzonymi drogami, w tym również zaliczonymi do kategorii dróg publicznych ulicami [....] i [...]. Organ wskazał, iż dla ustalenia odszkodowania wzięto pod uwagę zarówno § 1 jak i § 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przyjęty natomiast sposób wyceny nieruchomości dokonany został po analizie uzyskanych cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny i uwzględnieniu warunków zawarcia transakcji oraz analizie cech rynkowych tych nieruchomości. Poprzedzenie przyjętego sposobu wyceny wnikliwą analizą rynku nieruchomości potwierdził rzeczoznawca majątkowy. Odnośnie transakcji wolnorynkowych, których przedmiotem są nieruchomości drogowe, organ wskazał, iż w przedmiotowej sprawie transakcje pod drogi nie spełniają kryteriów definicji wartości rynkowej, nie są bowiem spełnione przesłanki, o których mowa w art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto zakupione przez Gminę B. nieruchomości pod drogi nie stanowiły zbioru nieruchomości porównawczych z uwagi na ich wyjątkowość, ograniczoną reprezentatywność rynku oraz nie spełnienie zasadniczych warunków porównywalności z działką wycenianą. Od powyższej decyzji odwołała się Gmina Miasto B., wskazując na naruszenie § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Odwołujący się podniósł, że przyjęta w niniejszej sprawie technika szacowania zastosowana została niepoprawnie. Zwrócił ponadto uwagę, że nie przyjęcie przez rzeczoznawcę majątkowego metody przewidzianej w § 36 ust. 1 rozporządzenia nie zostało poparte żadnym dowodem świadczącym o niemożności zastosowania tej metody. Odwołujący się podniósł, że operat nie zawiera danych z rynku obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi, co jest działaniem na niekorzyść Gminy, gdyż ilość transakcji, w których gmina ta nabyła grunty zajęte pod drogi, wyniosła w roku 2007 – 28 transakcji, a w roku 2008 – 27 transakcji. Odwołujący wskazał ponadto, że w dniu [...] Zespół Ekspertów Zawodowych PFSRM wydał opinię w sprawie określania wartości gruntów zajętych pod drogi publiczne w świetle obowiązujących regulacji prawnych oraz potrzeb zmian w tym zakresie, od tej chwili rzeczoznawcy, powołując się na powyższą opinię, odmawiają sporządzania opinii, dla których podstawą byłby § 36 ust. 1 rozporządzenia. Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), art. 130, art. 134, art. 150 ust. 1 i 5, art. 151 ust. 1, art. 154, art. 156 ust. 1 i 3 oraz art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.), a także § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewoda wskazał, że zasady i tryb ustalania wypłaty odszkodowania przejęte za nieruchomości wydzielone pod drogi publiczne ustala się zgodnie z zasadami zawartymi w art. 128 – 135 u.g.n. Wysokość odszkodowania ustala się po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości, podstawę natomiast ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Wartość rynkowa, o której mowa w art. 151 u.g.n., to najbardziej prawdopodobna cena nieruchomości, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu założenia, że strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy oraz upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania dokonuje rzeczoznawca majątkowy, przy uwzględnieniu określonych cech danej nieruchomości i nieruchomości podobnych. Oceny procesu wyceny i właściwego zastosowania przepisów, a także wybranej przez rzeczoznawcę metody wyceny dokonuje organ administracji. Wojewoda zwrócił uwagę, iż organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy jako dowód przyjął sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy, a także zbadał zasadność zastosowania przez rzeczoznawcę metody wyceny polegającej na odstąpieniu od metody zawartej w § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i zastosowanie metody, o której mowa w § 36 ust. 2 tego rozporządzenia, przy czym wskazać należy, iż wybór metody wyceny został szczegółowo uzasadniony. Wojewoda zauważył, że nieruchomości zajęte lub przeznaczane pod drogi publiczne mogą być nabywane zarówno w trybie, o którym mowa w art. 98 u.g.n., ale także w innych trybach i na podstawie innych ustaw. Istnieje także możliwość zawierania transakcji nieruchomości zajętych pod drogi pomiędzy osobami fizycznymi, jednakże, jak wskazał Wojewoda, na rynku b. w ostatnim czasie nie zawierano z reguły transakcji dotyczących działek przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, których stroną byłyby podmioty wymienione w art. 2a ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 115 ze zm.), w których można wyróżnić cenę transakcyjną samej działki przeznaczonej lub zajętej pod drogę. Jedyne transakcje między osobami fizycznymi a innymi podmiotami niewskazanymi w art. 2a ustawy o drogach publicznych dotyczą sprzedaży udziałów w nieruchomościach lub nieruchomości, których jedynie niewydzieloną częścią jest droga. Organ odwoławczy uznał, że operat szacunkowy został sporządzony rzetelnie i zawiera dogłębną analizę istniejącego na rynku nieruchomości drogowych stanu faktycznego, ponadto zastosowano w nim odpowiednie przepisy dotyczące trybu i metod wyceny. Rezultatem dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego oceny jest wniosek, iż cechy zakupionych przez Gminę działek przeznaczonych pod drogi publiczne nie spełniają warunków podobieństwa – porównywalności z cechami działki wycenianej w zakresie m.in. stanu prawnego i stanu techniczno-użytkowego. Rzeczoznawca zaznaczył, że nieruchomości zakupione przez Gminę pod drogi nie zostały wykorzystane do wyceny podejściem porównawczym m.in. z uwagi na niespełnienie (w większości przypadków) przez te transakcje warunków transakcji rynkowej, określonych w przepisach u.g.n. oraz brak transakcji gruntami podobnymi. Odnośnie zawartego w odwołaniu argumentu, że istnieją transakcje rynkowe, których przedmiotem są nieruchomości drogowe, Wojewoda podniósł, że samo istnienie takich transakcji nie przesądza, że istnieje rynek dotyczący takich nieruchomości. Transakcje, które można odnotować w B., to transakcje niespełniające wymogów transakcji rynkowej (określonej w art. 151 u.g.n.) lub takie, w których nie można wyróżnić ceny samej działki przeznaczonej lub zajętej pod drogę publiczną. Wojewoda podkreślił, że zwracał się do rzeczoznawców majątkowych o ustosunkowanie się do argumentów skarżącego. Wskazali oni, że faktycznie na rynku można odnotować jedynie sporadyczne transakcje rynkowe dotyczące nieruchomości przeznaczonych pod drogi. W dodatku transakcje te dotyczą działek o zróżnicowanych parametrach, położeniu i sytuacji prawnej, wobec czego większość z nich nie jest w stanie stanowić bazy porównawczej do dokonywania wycen. Takiej bazy porównawczej nie mogą stanowić także transakcje wskazane przez skarżące Miasto. Organ, odwołując się do treści art. 151 u.g.n., podkreślił, że trudno przyjąć, iż określając w tym przepisie warunki transakcji rynkowych ustawodawca miał na myśli rynek monopolistyczny, na którym jedynymi nabywcami są podmioty dyktujące ceny swoim kontrahentom, jak zdaje się przyjmować Miasto w złożonym odwołaniu. Wojewoda stwierdził, że wskazywane przez skarżącego w toku postępowania transakcje dotyczyły dróg o nieuregulowanym stanie prawnym, tj. takich, które są faktycznie drogami publicznymi i zostały urządzone nawet przed 1 stycznia 1999 r., jednakże formalnie nie przeszły na własność odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa z powodu różnych okoliczności, np. nie znalazły się w wykazach dróg publicznych zaliczonych do konkretnej kategorii. Osoba, na której terenie biegnie taka droga, nie może faktycznie w pełni wykonywać czynności właścicielskich, a ponadto częstokroć jest zobowiązana, zgodnie z przysługującym jej prawem własności, do ponoszenia nakładów związanych z jej utrzymaniem. Z uwagi na fakt, że są to zwykle działki niewyodrębnione, czyli droga stanowiąca część ułamkową nieruchomości, zdarzają się transakcje całymi działkami, w skład których wchodzi fragment gruntu przeznaczonego pod drogę, jednakże w takiej transakcji nie sposób wyróżnić ceny transakcyjnej fragmentu działki przeznaczonej pod drogę. Z momentem wyodrębnienia geodezyjnego drogi pojawia się ustawowy nabywca. Mając w perspektywie długie postępowanie administracyjne w przedmiocie wypłaty środków za działkę, właściciele godzą się na transakcje po zaniżonych stawkach. Tego typu transakcje są wskazywane przez skarżącego jako transakcje rynkowe. Wskazując na treść § 5 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, wykluczającym ze źródeł informacji o cenach transakcyjnych informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie zapłaty w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości – Wojewoda ocenił, że ustalenie odszkodowania czy też "ceny" za nieruchomości przejęte z mocy prawa i przeznaczone pod budowę dróg zwykle przebiega w szczególnych warunkach, m.in. ze względu na nierówną pozycję negocjujących stron. Wojewoda podkreślił, że w nauce i orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że organ administracji nie jest związany ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy, jednakże może wziąć pod uwagę taką opinię, a nawet błędem byłoby ignorowanie jej w przypadku, gdy według zdroworozsądkowej oceny materiału w sprawie wydaje się ona przedstawiać bardzo rzetelną analizę stanu sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina Miasto B. wniosła o uchylenie decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, zarzucając im naruszenie art. 134 i art. 151 u.g.n. oraz § 26 i § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości poprzez ich nieprawidłową interpretację i zastosowanie lub pominięcie, a ponadto naruszenie prawa procesowego, w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. Skarżący wskazał, że rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie szacunkowym powołała podstawy prawne wykorzystane przy jego sporządzaniu, jednakże nie odpowiadają one charakterowi szacowanej nieruchomości. Według skarżącego rzeczoznawca podjęła działania dla oszacowania wartości gruntów pod nowe drogi lub poszerzenie dotychczasowych. Pominęła natomiast § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wyceny, który odnosi się do gruntów zajętych pod drogi publiczne. Skarżący wskazał, że na wyodrębnionych działkach gruntu drogi już istniały. Zastosowanie § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia możliwe jest w przypadku braku transakcji opisanych w § 36 ust. 1 rozporządzenia. W operacie szacunkowym rzeczoznawca nie wskazała jednak na brak takich transakcji. Skarżący wskazał, iż wielokrotnie podnosił, że na terenie B. istnieje rynek nieruchomości spełniających warunki określone w § 36 ust. 1 rozporządzenia. Występowanie takiego specyficznego rynku przewidział ustawodawca. Ponadto pogląd przedstawiony w operacie szacunkowym pozostaje w sprzeczności z poglądami innych rzeczoznawców, którzy uważają, że taki rynek istnieje. Zdaniem skarżącego bezzasadny jest pogląd rzeczoznawcy, iż brak jest obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, które można uznać za podobne (str. 20 operatu). Miasto B. wielokrotnie w toku postępowania wskazywało, że jest nabywcą gruntów znajdujących się pod drogami. Wynika to z sytuacji, że z dniem 1 stycznia 1999 r. nie wszystkie grunty znajdujące się pod drogami publicznymi przeszły na własność Miasta. Wskutek historycznych zaniedbań niektórym ulicom w B. nie nadano bowiem odpowiedniej kategorii drogi publicznej, np. ulicy [....], istniejącej od 200 lat, a od 100 lat mającej niekwestionowany charakter publiczny. Spowodowało to, że Miasto systematycznie w każdym roku nabywa nieruchomości znajdujące się pod takimi drogami, przy czym jest to proces stały, obejmujący w każdym roku kalendarzowym około 25 – 30 nieruchomości. Zawieranie takich transakcji ma charakter wolny, bowiem Miasto przedstawia ofertę zakupu, a w przypadku braku jej akceptacji ponosi opłatę za korzystanie z mienia niebędącego jego własnością. Skarżący podniósł, że gdyby przyjąć, iż na obszarze B. nie występują transakcje, które rzeczoznawca mógłby uwzględnić w sporządzanym operacie szacunkowym, wówczas stosownie do § 26 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości powinien podjąć działania dla ustalenia transakcji o podobnym charakterze w regionie lub kraju. Takie działania nie zostały podjęte lub omówione w operacie szacunkowym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w treści zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 23 marca 2010 r. w sprawie II SA/Bd 131/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił zaskarżoną decyzję, jak również decyzję ją poprzedzającą, stwierdzając jednocześnie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Uwzględniając skargę Sąd wskazał, że przyjęcie, iż umowy pomiędzy zarządcą drogi publicznej a właścicielem nieruchomości, w obrębie której usytuowana jest droga publiczna, bezwarunkowo nie może mieć cech transakcji rynkowej, prowadzi w efekcie do uznania, że przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia jest przepisem martwym już od chwili jego ustanowienia, uznając jednocześnie, że stanowisko zajęte przez Wojewodę abstrahuje od istotnych elementów ustalonego stanu faktycznego. Sąd wskazał, że dokonanie podziału będącego w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni gruntu nastąpiło w momencie, kiedy wydzielony grunt był już użytkowany jako droga publiczna. Odszkodowanie natomiast za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, co do której w wyniku podziału nieruchomości wygasło prawo użytkowania wieczystego, ma na celu zwrócenie byłemu użytkownikowi wieczystemu równowartości prawa obciążonego. Narzuca to, zdaniem Sądu, konieczność poszukiwanie transakcji dotyczących nieruchomości porównywalnych, tj. obarczonych takim właśnie ograniczeniem, a co za tym idzie – transakcji, w których swoboda sprzedającego ograniczała się do decyzji, iż podejmie negocjacje z jedynym możliwym nabywcą (a nie zda się na decyzję administracyjną) i spróbuje uzyskać najkorzystniejszą – w jego mniemaniu – cenę. Sąd wskazał, iż błędny był pogląd Wojewody odnośnie braku możliwości dokonania analizy porównywalnych transakcji dotyczących nieruchomości zajętych pod drogi publiczne i skutkował on błędną oceną opinii biegłego. Sąd wskazał także, iż nieruchomości podobnych należało szukać także pośród transakcji wskazanych przez skarżące Miasto. Sąd uznał, że operat szacunkowy, stanowiący podstawowy środek dowodowy w sprawie, nie spełnia wymogów określonych przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Biegła nie uzasadnia bowiem dostatecznie konieczności odstąpienia w przedmiotowym przypadku od zasady szacowania nieruchomości określonej w § 36 ust. 1 rozporządzenia i dokonania oszacowania na podstawie § 36 ust. 2 rozporządzenia. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Wojewoda K., zarzucając zakwestionowanemu wyrokowi naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Wyrokiem z dnia 15 czerwca 2011 r. (sygn. akt I OSK 1169/10) Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) uchylił zaskarżony wyrok, przekazując sprawę jednocześnie do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. NSA w uzasadnieniu wyroku wskazał, że formułując uwagi krytyczne w stosunku do opinii biegłego, dla której wydania konieczne jest posiadanie wiedzy specjalistycznej, Sąd orzekający powinien postępować w sposób szczególnie ostrożny i wyważony, a w przypadku stwierdzenia wadliwości opinii wskazywać konkretne przepisy prawa, których - przy sporządzaniu opinii - biegły winien przestrzegać, a tego Sąd pierwszej instancji nie uczynił. Takie postępowanie jest konieczne dla uniknięcia zarzutu przekroczenia przez Sąd granic swobodnej oceny dowodu. Przepis art. 157 u.g.n. przewiduje, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Skład orzekający podzielił stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 15 września 2009 r. I OSK 1250/08 (LEX nr 594991), że: "Prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jedynie zbadać operat szacunkowy pod względem formalnym, że operat taki został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, że zawiera wymaganą przepisami prawa treść oraz, że nie zawiera niejasności, pomyłek, czy braków". W przedmiotowej sprawie wystąpiono do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu przez rzeczoznawcę. Komisja Arbitrażowa przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych wyraziła pozytywną opinię o operacie wskazując, że operat został "opracowany poprawnie w dacie jego sporządzenia, określając wartość rynkową nieruchomości - może stanowić podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi". Sąd pierwszej instancji nie uczynił przedmiotem swoich rozważań przedmiotowej opinii Komisja Arbitrażowej. W sytuacji dysponowania przez Sąd Wojewódzki dowodem w postaci opinii Komisji Arbitrażowej, w której to opinii stwierdzono, że operat rzeczoznawcy był w pełni zgodny z przepisami prawa oraz standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych, stwierdzenie wadliwości tego operatu przez Sąd musi budzić wątpliwości co do poszanowania w tym przypadku swobodnej oceny dowodu. Zwrócić bowiem trzeba uwagę, że w opinii Komisji Arbitrażowej wszystkie etapy wyceny zostały sporządzone przez biegłą w sposób poprawny i pełny, bez zastrzeżeń i w zgodzie z przepisami prawa. Tymczasem w stosunku do tego samego operatu Sąd Wojewódzki sformułował uwagi krytyczne, które dotyczyły kwestii merytorycznych. W tej sprawie istotnym naruszeniem przez Sąd Wojewódzki przepisów postępowania było z jednej strony - nie ustosunkowanie się do opinii Komisji Arbitrażowej, a z drugiej strony - dokonanie negatywnej oceny operatu, ocenionego pozytywnie przez Komisję. Jeśli bowiem Sąd miał odmienne zdanie niż Komisja Arbitrażowa, oceniająca operat rzeczoznawcy majątkowego, to winien swoje stanowisko dokładnie uzasadnić, a przede wszystkim odnieść się do dowodu przeciwnego i wyjaśnić, dlaczego temu dowodowi odmawia wiarygodności. Stosownie do art. 134 ust. 1 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonuje się poprzez wycenę nieruchomości (art. 150 ust. pkt 1 u.g.n.). Wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu (ust. 2). Definicja wartości rynkowej zawarta w art. 151 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. wskazuje, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy; 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Należy pamiętać, że przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wymóg ten wynika z art. 134 ust. 2 u.g.n. Szczegółowe regulacje określające sposób szacowania wartości rynkowej gruntu zajętego pod drogi publiczne zawiera rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Określa ono m.in. kolejność stosowania podejść dla celów dokonania wyceny, wskazując w pierwszym rzędzie na ceny transakcyjne, uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1 rozporządzenia), a dopiero w przypadku braku takich cen zezwalają na odwołanie się do wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (§ 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). Dopiero brak cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne umożliwia rezygnację z podejścia porównawczego, o którym jest mowa w ust. 1. Zatem po ustaleniu, że nie występują na obszarze analizowanym transakcje porównywalne dotyczące nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne, możliwe jest przejście do metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 cytowanego rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zakwestionował stanowisko rzeczoznawcy majątkowego, że rynek nieruchomości drogowych nie jest wolnym rynkiem, co powoduje, że ceny nieruchomości zajętych pod drogi publiczne nie są cenami transakcyjnymi, ponieważ nie ma dobrowolnych transakcji zdefiniowanych w art. 151 ust. 1 i 2 u.g.n. Przyjęcie, że umowy pomiędzy zarządcą drogi publicznej a właścicielem nieruchomości, w obrębie której usytuowana jest droga publiczna, bezwarunkowo nie może mieć cech transakcji rynkowej, prowadzi w efekcie do uznania, że przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia jest "przepisem martwym już od chwili jego ustanowienia". Ponadto w kontrolowanej sprawie stanowisko Wojewody abstrahuje od istotnych elementów ustalonego stanu faktycznego. Zdaniem Sądu kasacyjnego, o ile wskazana w rozporządzeniu kolejność doboru materiału porównawczego w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie budzi wątpliwości interpretacyjnych (por. wyroki NSA: z 23 września 2010 r., I OSK 1548/09, LEX nr 745080, z 30 grudnia 2009 r., I OSK 406/09, LEX nr 582476), tak przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji tylko na podstawie przepisów rozporządzenia, że transakcje prowadzące do nabycia gruntów przeznaczonych pod drogi są transakcjami zawieranymi na warunkach rynkowych budzi zastrzeżenia. Jak wynika z art. 2 u.g.n., przepisy tej ustawy powinny być tak stosowane, aby nie naruszało to postanowień wynikających z innych ustaw. Do ustaw, o których mowa we tym przepisie, zaliczyć należy m.in. ustawę o drogach publicznych. Niewątpliwie dla rozpoznawanej sprawy istotnego znaczenia nabiera treść normatywna art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), która stanowi, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Jak to wielokrotnie podkreślano w judykaturze, przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. W konsekwencji z treści art. 2a ustawy o drogach publicznych wynika zakaz przenoszenia własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz innych podmiotów, niż wskazane w jego treści (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 136/08, LEX nr 516045). Drogi publiczne traktowane są jako rzeczy o ograniczonym obrocie. Jedyną prawnie dopuszczalną formą obrotu jest przenoszenie własności pomiędzy podmiotami, o których mowa w art. 2a ustawy o drogach publicznych. Transakcje nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne przeprowadzane są tylko z jednym kupującym, co wynika z art. 2a ustawy o drogach publicznych. Wolą ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii o ograniczonym obrocie. Właściciel działki wydzielonej pod drogę publiczną nie ma możliwości wyboru kontrahenta, który z woli ustawodawcy został ograniczony wyłącznie do wspomnianych wyżej podmiotów. Stąd z uwagi na takie ograniczenie kręgu kontrahentów ceny nabycia tych gruntów nie mają charakteru wolnorynkowego, skoro tylko zarządca drogi może je nabyć. Z definicji zawartej w art. 151 u.g.n. wynika, że wartością rynkową jest najbardziej prawdopodobna cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu założenia, że strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy oraz upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Skoro prowadzenie negocjacji w sytuacji, gdy nastąpiło już przejście własności, ma charakter iluzoryczny, będąc uzależnione od dobrej woli organu ustalającego odszkodowanie, to pozycja stron negocjacji nie jest równorzędna. Z dużą ostrożnością można więc w takiej sytuacji mówić o wolnym rynku obrotu drogami, czy o cenach transakcyjnych. Brak możliwości wyboru kontrahenta powoduje, że trudno jest eksponować nieruchomość na rynku, gdyż i tak nie może jej nabyć nikt poza wskazanymi w ustawie o drogach publicznych podmiotami. Odwołując się do treści art. 151 u.g.n. trudno jest przyjąć, że ustawodawca, określając w tym przepisie warunki transakcji rynkowych miał na myśli rynek monopolistyczny, na którym jedynymi nabywcami są podmioty wskazane w art. 2a ustawy o drogach publicznych, dyktujące ceny swoim kontrahentom. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Mając na uwadze wyżej zacytowane tezy uzasadnienie wyroku NSA należy dojść do wniosku, że wprost został w nim wyrażony pogląd, iż wycena wartości użytkowania wieczystego nie mogła zostać dokonana w oparciu o § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Nie ulega w związku z tym wątpliwości to, że słusznie przyjęto w postępowaniu administracyjnym, iż opinia biegłej J. G. została sporządzona zgodnie z zasadami określonymi w cyt. wyżej rozporządzeniu. Rozporządzenie to wydane zostało w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 159 ustawy z dnia 21 sierpnia 2007 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 – tekst jednolity), zwana dalej u.g.n., i w rozdziale 3 normuje ono sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów, w tym między innymi gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego - Dz.U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109, zwane dalej rozporządzeniem). Przepis ten określa kolejność wyboru materiału porównawczego dla celów dokonania wyceny gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, wskazując w pierwszym rzędzie na ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1 rozporządzenia), a dopiero w przypadku braku takich cen, zezwalając na odwołanie się do § 36 ust. 2 rozporządzenia. Słusznie przyjęto więc w postępowaniu administracyjnym, że uzasadnieniem dla zastosowania w niniejszej sprawie powyższego przepisu jest mechanizm nabywania gruntów przeznaczonych pod drogi. Właściciel (użytkownik wieczysty) gruntu dokonujący jego podziału w dniu uprawomocnienia się decyzji podziałowej przestaje być właścicielem (użytkownikiem wieczystym) działek przeznaczonych pod drogi, gdyż z mocy prawa ich własność przechodzi na rzecz Gminy (art. 98 ust. 1 u.g.n.). Właściciel (użytkownik wieczysty) działki ulegającej podziałowi oraz gmina, na terenie której dochodzi do podziału, nie są stronami niezależnymi, dokonującymi wyboru w zakresie nabycia konkretnej działki. Chodzi bowiem o szczególny przypadek przejścia prawa własności nieruchomości z mocy prawa, niezależnie od woli stron i zrekompensowanie właścicielowi utraty tego prawa do działek wydzielonych pod drogi publiczne na skutek podziału nieruchomości. W tej konkretnej sytuacji nie dochodzi zatem do zaoferowania działek na wolnym rynku, a nabywcą działek nie może być inny podmiot, jak tylko Gmina i to z mocy prawa. Przychylić należy się więc do stanowiska organu, że w takich okolicznościach sprawy nie może mieć zastosowania przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia w związku z art. 134 oraz art. 151 u.g.n. Nie dochodzi bowiem do obrotu wolnorynkowego. Nie można pominąć tego, że rozporządzenie wydane na podstawie art. 159 u.g.n. nie może być sprzeczne z ustawą, na podstawie której zostało wydane i wprowadzać odmiennych sposobów wyceny nieruchomości niezgodnych z zasadami wyrażonymi w ustawie. W takiej sytuacji rzeczoznawca stosownie do § 36 ust. 3 rozporządzenia był zobowiązany do zastosowania § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, ponieważ decyzja o podziale nieruchomości została wydana na podstawie art. 98 u.g.n. Zgodnie z cyt. przepisem przepisy ust. 1 i ust. 2 pkt 1 § 36 rozporządzenia stosuje się odpowiednio do ustalenia odszkodowania za działki gruntu, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na rozbieżność pomiędzy operatem sporządzonym przez biegłą J. G. a opinią autorstwa Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych. Biegła bowiem słusznie powołuje jako jedną z podstaw prawnych swego opracowania § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, natomiast Komisja Arbitrażowa na s. 14 swej opinii wskazuje, że biegła zastosowała § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Jednakże porównując treść pkt 1 i 2 ust. 2 § 36 rozporządzenia należy dojść do wniosku, że wynik dokonania wyceny w oparciu o każdy z wymienionych punktów byłby taki sam, ponieważ dotyczyłby on de facto tych samych gruntów, tj. albo gruntów wydzielonych pod drogi, albo gruntów przyległych. Sąd doszedł do przekonania, iż pomimo powyższej rozbieżności, zarówno operat biegłej J. G. jak i opinia Komisji Arbitrażowej zasługują na wiarygodność, albowiem są one sporządzone w profesjonalny sposób zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zgodnie z § 36 ust. 3 rozporządzenia stan nieruchomości, z których wydzielono działki, przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości (tj. [...]), a ceny przyjmuje się na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania ([...] – data sporządzenia operatu). Rzeczoznawca zobowiązany był również przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnić w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Z operatu wynika, że biegła wzięła pod uwagę te okoliczności, tj. zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego analizowany obszar obejmuje strefę mieszkalnictwa – teren zabudowy mieszkaniowej o wysokiej intensywności z usługami podstawowymi, posiada on pełne uzbrojenie, dobre położenie, sąsiedztwo oraz warunki dojazdu. W ocenie Sądu rzeczoznawca prawidłowo zastosowała również podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). Co istotne, rzeczoznawca dobierając transakcje nieruchomościami podobnymi wybrała takie, które były zbliżone wielkością do nieruchomości wycenianej, były aktualne (transakcje z lat 2006-2008) i obejmowały nieruchomości położone w tej samej miejscowości. Przyjęty sposób wyceny w operacie biegłej J. G. oraz wypływające z niego wnioski znajdują potwierdzenie w opinii Komisji Arbitrażowej. Zatem organy słusznie przyjęły w/w opinie jako podstawę do wydania decyzji dotyczącej odszkodowania. Należy podkreślić to, że NSA w uzasadnieniu swego wyroku z dnia 15 czerwca 2011 r. odwołał się do wyroku NSA z dnia 15 września 2009 r. (I OSK 1250/08), w którym stwierdzono, że prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jedynie zbadać operat szacunkowy pod względem formalnym, że operat taki został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, że zawiera wymaganą przepisami prawa treść oraz, że nie zawiera niejasności, pomyłek, czy braków. Badają pod tym kątem obydwie wydane w niniejszej sprawie opinie Sąd doszedł więc z w/w powodów do przekonania, że w należyty sposób określają one wysokość odszkodowania należnego użytkownikowi wieczystemu. Mając na względzie powyższe uznać należy, że rozstrzygnięcia organów orzekających odpowiadają prawu, a skargę należało w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a. oddalić. Stąd orzeczono jak w sentencji wyroku.