IV SA/Po 942/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody W. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon ulic: W. , L. , Ś. i D. W." 1. stwierdza nieważność § 9 pkt 1 lit. d oraz § 18 pkt 1 lit. c zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Gminy S. na rzecz Wojewody W. kwotę [...]([...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] maja 2020 r. Wojewoda W. reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu uchwałę nr [...] z dnia [...] października 2019 r. Rady Miejskiej w S. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon ulic: W. , L. , Ś. i D. w W. ", wnosząc o: a) stwierdzenie nieważności przepisów § 9 pkt 1 lit. d oraz § 18 pkt 1 lit. c uchwały, b) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie § 12 ust. 2, 3 i 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm., dalej: rozporządzenie) poprzez ustalenie zakazu lokalizacji budynków w granicy działki i w odległości 1,5 m od granicy działki. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713, dalej: u.s.g.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w przepisie art. 90. Stosownie do przepisu art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w przepisie art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Stosownie do regulacji art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej: u.p.z.p.), istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g. Jak uregulowano w § 9 pkt 1 lit d uchwały: "W zakresie szczegółowych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla terenów oznaczonych symbolami: 1MN, 2MN ustala się zakaz lokalizacji budynków w granicy działki". Natomiast zgodnie z § 18 pkt 1 pkt c uchwały: "W zakresie szczegółowych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla terenów oznaczonych symbolami: 1RM, 5RM, 6RM ustala się zakaz lokalizacji budynku mieszkalnego w odległości 1,5 m od granicy działki lub w granicy działki". Zgodnie § 12 ust. 2 rozporządzenia w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy sąsiednią działką budowlaną, dopuszcza się sytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Oznacza to, w miejscowym planie można zawrzeć dopuszczenie sytuowania budynków przy granicy z sąsiednią działką lub w odległości 1,5 m od tej granicy, co stanowi odstępstwo od ogólnej zasady posadowienia budynków w odległości 3 i 4 m od granicy działki w zależności od występowania otworów okiennych lub drzwiowych w ścianie (§12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia). Ponadto, należy zauważyć, że przepisy § 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia ustalają wyjątki od zasad sytuowania budynków określonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia, w tym: przy spełnieniu określonych warunków dopuszczenie budowy budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego w sąsiedniej działce oraz w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej dopuszczenie budowy budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż 3 m, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej, czy też budowy budynku gospodarczego lub garażu o długości nie większej niż 6,5 m i wysokości nie większej niż 3 m bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi. Wojewoda podkreślił, że plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego jest usytuowany wśród źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), a zatem powinien pozostawać w zgodności z konstytucją, ustawami i aktami podustawowymi. Organy gminy stanowiące prawo miejscowe, w tym plany zagospodarowania przestrzennego, związane są bowiem zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, co oznacza, że mają obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Zasadniczą zasadą tworzenia prawa jest reguła, zgodnie z którą w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Ustawodawca nie przyznał bowiem organom gminy kompetencji do stanowienia wszelkich norm stanowienia prawa, lecz jedynie kompetencję do precyzowania rozwiązań zawartych w ustawach. Uchwała w sprawie planu została podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego, jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym na obszarze gminy i stąd też powinna odpowiadać wymogom zakazów, które stoją w sprzeczności z zapisami aktów wyższej rangi. Przepisy gminne nie mogą także zawierać powtórzeń ustawowych, ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami legislacji (por. wyrok NSA z dnia [...] sierpnia 1996 r., sygn. akt SA/Wr [...]). Wyjście poza katalog spraw określonych w przepisie kompetencyjnym oznacza wydanie aktu normatywnego z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia i powoduje, że taki plan dotknięty jest w tej części wadą nieważności, o której mowa w art. 28 u.p.z.p. Wojewoda stwierdził, że Rada Miejska w S. , wprowadzając do treści planu miejscowego regulacje § 9 pkt 1 lit. d oraz § 18 pkt 1 lit. c uchwały wykroczyła poza przyznany jej zakres delegacji ustawowej naruszając tym samym zasadę działania w granicach i na podstawie prawa. Ponadto zaznaczył, że wprowadzając całkowity zakaz sytuowania budynków w odległości 1,5 m od granicy działki lub bezpośrednio przy tej granicy naruszono § 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia. Stanowisko to podzielił m. in. WSA w Poznaniu stwierdzając w wyroku z dnia [...] kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po [...], że przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia nie tworzy po stronie rady gminy kompetencji do wprowadzania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazu lokalizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego w granicy z działką sąsiednią lub w odległości 1,5 m od granicy z działką sąsiednią. Ponadto WSA w Poznaniu we wskazanym wyroku podkreślił, że: "wprowadzając całkowity zakaz sytuowania budynków w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy Rada Gminy naruszyła § 12 ust. 3 rozporządzenia, który przewiduje wyjątki od zasad określonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia". Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia należy stwierdzić, że Rada Miejska w S. ustanawiając § 9 pkt 1 lit. d oraz § 18 pkt 1 lit. c uchwały w sposób istotny naruszyła § 12 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia. Ze względu jednak na upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności w części przedmiotowej uchwały, stąd też - w oparciu o art. 93 ust. 1 u.s.g. - wnosi o to do Sądu. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy S. wniósł o jej oddalenie. Wskazał, ze teren objęty opracowaniem obejmuje obszar o powierzchni ok. 180,0 ha, w skład którego wchodzi obszar po wschodniej i zachodniej stronie ulicy W. oraz na południe od ulicy L. i Ś. w W. . Przedmiotowy teren od północy przylega do ulicy Ś. i terenu kościoła p.w. [...]. W obszarze opracowania znajduje się również założenie dworsko-parkowe w W. , budynki wpisane do gminnej ewidencji zabytków zlokalizowane po północnej stronie ul. W. , fragment rzeki G. ., tereny leśne oraz tereny użytkowane rolniczo. Miejscowy plan obejmuje w znacznej części tereny jeszcze niezainwestowane, wprowadza funkcje mające swoje odzwierciedlenie w istniejącym zagospodarowaniu. Ustalenie zakazu lokalizacji budynków w granicy działki i w odległości 1,5 m od granicy działki wprowadzone zostało do uchwały na podstawie § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia w brzmieniu "sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość". Plan miejscowy jako narzędzie kreowania polityki przestrzennej gminy pozwala na określenie formy i rodzaju zabudowy, linii zabudowy, a zatem również lokalizacji budynku na działce. Powyższe zapisy wskazują na możliwość uregulowania kwestii lokalizacji zabudowy względem granic działek w akcie prawa miejscowego, jakim jest plan miejscowy oraz nie wynika z nich, że w drodze uchwalenia planu miejscowego, nie można zakazać tego typu lokalizacji zabudowy. W przedmiotowej uchwale, wprowadzono zakaz lokalizacji zabudowy w granicy działki bądź w odległości 1,5 m od granicy działki, zgodnie z przytoczonymi powyżej zapisami uchwały, w celu zachowania ładu przestrzennego oraz wprowadzeniu klarownych zapisów w zakresie sytuowania nowej zabudowy, które nie będą budziły wątpliwości interpretacyjnych. Przywołany bowiem powyżej § 12 ust. 2 rozporządzenia tylko pośrednio określa warunki sytuowania zabudowy w odległości 1,5 m od granicy działki lub w granicy działki, pozostawiając rozstrzygnięcie tej decyzji w planie miejscowym, co zostało uczynione w skarżonej uchwale. Natomiast § 12 ust. 3 i 4 wskazują wyjątki od zasad sytuowania budynków określonych w § 12 ust. 1, tj. w odległości 3 i 4 m od granicy działki w zależności od występowania otworów okiennych i drzwiowych. Wojewoda ignoruje fakt, że na terenach 1MN i 2MN, zgodnie z § 9 ust. 1 lit. k minimalna powierzchnia nowo wydzielonych działek budowlanych wynosi 1.500 m2 , natomiast na terenach 1RM, 5RM, 6RM, zgodnie z § 18 ust. 1 lit. 1 - 3000 m2. Należy wziąć pod rozwagę czy dopuszczenie na tych terenach zabudowy w granicy działki lub 1,5 od granicy jest konieczne. Uznać można, że taka wielkość działki pozwala zagospodarować teren bez potrzeby wkraczania w strefę znajdującą się bezpośrednio przy granicy. Organ nie uważa, żeby były jakiekolwiek podstawy prawne do wydania późniejszych pozwoleń na budowę z ingerencją w strefę tak bliskiego sąsiedztwa. Podobny pogląd wyraził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia [...] grudnia 2017 r. Ponadto inaczej należy traktować teren, na którym znajduje się już istniejąca zabudowa przy granicy lub też obecna szerokość działki uniemożliwia budowę domu, tutaj wskazać należy, że dla takich terenów Plan pozwala na wykorzystanie w pełni zapisów § 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia, a inaczej teren obejmujący duże, niepodzielone obecnie działki (tereny 1MN, 5RM oraz 6RM znajdują się na terenie jednej działki ewidencyjnej). Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, że Rada Miejska w S. wprowadzając do treści planu miejscowego wskazane regulacje nie wykroczyła poza przyznane jej w przepisach prawa kompetencje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – zwanej dalej jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. zaskarżona uchwała jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego, zatem należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Oceny, czy zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie: "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których uwzględnienie stanowi przesłankę materialnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] maja 2009 r., sygn. akt II OSK [...], oraz z [...] września 2008 r., sygn. akt II OSK [...], http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W kwestionowanym przez Wojewodę § 9 pkt 1 lit. d zaskarżonej uchwały Rada wprowadziła dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1MN i 2MN zakaz lokalizacji budynków w granicy działki, zaś w § 18 pkt 1 lit. c – dla terenów 1RM, 5RM, 6RM – zakaz lokalizacji budynku mieszkalnego w odległości 1,5 m od granicy działki lub w granicy działki. Zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy; 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien lub drzwi w stronę tej granicy. W § 12 ust. 2 rozporządzenia dopuszczono sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. Cytowany powyżej przepis przyznaje Radzie kompetencje do ustalenia możliwości sytuowania budynków w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy. Przepis ten nie tworzy co do zasady po stronie Rady kompetencji do wprowadzenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazu lokalizacji budynku w granicy działki lub w odległości 1,5 m od tej granicy. Ten wynika bowiem pośrednio w przywołanych powyżej przepisów rozporządzenia. Zaznaczyć należy, że zasadniczą zasadą tworzenia prawa jest reguła zgodnie z którą w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Ustawodawca nie przyznał bowiem organom gminy kompetencji do stanowienia wszelkich norm prawnych, lecz jedynie kompetencję do precyzowania rozwiązań zawartych w ustawach. Tym samym organy gminy nie mogą zmieniać lub uchylać przepisów zawartych w źródłach prawa powszechnie obowiązującego, o jakich mowa w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Wyjście poza katalog spraw określonych w przepisie kompetencyjnym oznacza wydanie aktu normatywnego z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia i powoduje, że taki plan dotknięty jest w tej części wadą nieważności, o której mowa w art. 28 u.p.z.p. Powyższe prowadzi do wniosku, iż zasadny okazał się podniesiony w skardze zarzut naruszenia § 12 ust. 2 rozporządzenia. Ponadto zaznaczyć trzeba, że wprowadzając całkowity zakaz sytuowania budynków w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy Rada Gminy naruszyła § 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia, który przewiduje wyjątki od zasad określonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia. W powyżej wskazanych powodów Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności § 9 pkt 1 lit. d oraz § 18 pkt 1 lit. c zaskarżonej uchwały. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając kwotę stanowiąca równowartość wynagrodzenia pełnomocnika ([...] zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804). Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875).