II OSK 1706/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Anna Żak Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 27 października 2009 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2008 r. sygn. akt VIII SA/Wa 123/08 w sprawie ze skargi Z.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji pod nazwą budowa stacji bazowej telefonii komórkowej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 lipca 2008 r. oddalił skargę Z.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] lutego 2008 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji pod nazwą budowa stacji bazowej telefonii komórkowej. Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym odwołania Z. i K.C., M.M., J.P. od decyzji Wójta Gminy Sienno z dnia [...] grudnia 2007 r. w sprawie umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania dotyczącego oddziaływania na środowisko inwestycji pod nazwą budowa stacji bazowej telefonii komórkowej Plus GSM, wszczętego na wniosek A. S.A. z siedzibą w Warszawie – orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone przez organ I Instancji, który umarzając postępowanie podnosił, że po zmianie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, rozpoznając ponownie sprawę wystąpił do wnioskodawcy z zapytaniem o zajęcie stanowiska w sprawie kontynuowania postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko i wyznaczył termin do udzielenia odpowiedzi. A. S.A. nie zajął żadnego stanowiska, przyjęto więc, że nie żąda kontynuowania tego postępowania. Brak wniosku A. S.A. w sprawie kontynuowania postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko skutkuje zaś umorzeniem postępowania jako bezprzedmiotowego. Organ podnosił, że z dniem 28 lipca 2005 r. weszła w życie ustawa z 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 113, poz. 954), która to ustawa wyłączyła z postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy prowadzenie postępowania o sporządzenie raportu oddziaływania inwestycji na środowisko. Postępowanie na dotychczasowych warunkach w myśl art. 19 ust. 1 wyżej powołanej ustawy, mogło być prowadzone tylko na wniosek inwestora. Organ odwoławczy wskazał, że kwestia uzgodnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w tym ocena dokonanych już uzgodnień będzie prowadzona w odrębnym postępowaniu. Samo umorzenie postępowania nie jest jednoznaczne z zakończeniem postępowania w tym zakresie. Powołana ustawa z 18 maja 2005 r., zmieniająca ustawę Prawo ochrony środowiska powoduje jedynie prowadzenie tego postępowania w innym trybie, nie na etapie ustalania warunków zabudowy, lecz w odrębnym postępowaniu i zakończy się wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skargę na decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Z.C. Skarżący podnosił, że inwestor A. S.A. złożył w dniu 1 lutego 2006 r. do Ministra Środowiska stosowny wniosek, na podstawie którego postępowanie uzgodnieniowe toczyło się i toczyć się będzie przy zastosowaniu dotychczasowych, a nie znowelizowanych przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska. Skarżący argumentował, że pomimo podnoszenia tej kwestii przez niego w trakcie postępowania administracyjnego, to ani organ I instancji, ani organ odwoławczy nie zażądały akt sprawy od Wojewody Mazowieckiego, którego postanowienie uzgodnieniowe oraz utrzymujące go w mocy postanowienie Ministra Środowiska zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 543/07. W uzasadnieniu wyroku z dnia 9 lipca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że przepisy ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym przed 28 lipca 2005 r. w art. 46 ust. 1 stanowiły, że wydanie decyzji w sprawie planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko wymaga, z zastrzeżeniem ust. 7, przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Takie postępowanie stanowiło część postępowania zmierzającego do wydania decyzji, o których mowa w ust. 4. W niniejszej sprawie postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko inwestycji toczyło się w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustawa z 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 113, poz. 854), wyłączyła z postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy postępowanie w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Według znowelizowanych przepisów art. 46 ust 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 – lecz innego niż określone w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, oraz bezpośrednio niezwiązanego z ochroną obszaru Natura 2000 lub niewynikającego z tej ochrony lecz mogącego znacząco oddziaływać na ten obszar – jest dopuszczalne wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Przepis art. 19 ust 1 ustawy z 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska stanowił, że do postępowań w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie powyższej ustawy, przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek uprawnionego podmiotu. Organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu – Wójt Gminy Sienno nie otrzymał wniosku inwestora, aby w ramach tego właśnie postępowania toczyło się nadal również postępowanie w przedmiocie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że przywoływane w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 543/07 stwierdzenie, że inwestor w trakcie postępowania uzgodnieniowego zajął stanowisko co do kontynuowania postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, nie może przesądzać, że został złożony wniosek o którym mowa w art. 19 ustawy z 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska. Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko było prowadzone przez organ właściwy do wydania decyzji, o której mowa w art. 46 ust 4, w tym przypadku organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy – Wójta Gminy Sienno. Z tego też względu należy uznać, że wniosek z art. 19 powinien być skierowany do tego organu, który prowadził właściwe postępowanie. Stanowisko inwestora w postępowaniu uzgodnieniowym, nie może zostać uznane za skuteczne, ponieważ inwestor takiego wniosku nie złożył wobec organu, który prowadził postępowanie w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko. Jak wynika z akt sprawy Wójt Gminy Sienno zwrócił się do inwestora o zajęcie stanowiska w tym zakresie. Brak stanowiska inwestora prawidłowo organ administracji publicznej potraktował jako brak wniosku o kontynuowanie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko według dotychczasowych przepisów. W takiej sytuacji inwestor będzie musiał wystąpić o przeprowadzenie oddzielnego postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji, przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, wniósł Rzecznik Praw Obywatelskich działając na podstawie art. 14 pkt 8 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz.U. z 2001 r. Nr 14, poz. 147) oraz art. 8 i art. 173 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a. Ponadto na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa procesowego, tj. art. 153 p.p.s.a. z powodu pominięcia wiążącej sąd oceny prawnej dotyczącej złożenia przez inwestora wniosku wymaganego przez art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 113, poz. 954 ze zm.), a wyrażonej w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 543/07, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjna można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek. Po pierwsze, rozpatrując podniesiony w skardze kasacyjnej podstawowy zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a. należy stwierdzić, że jest on chybiony. Dyspozycja powyższego przepisu stanowi bowiem, że ocena prawna i wskazania dotyczące dalszego postępowania, które są wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W przedmiotowej sprawie jest to prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 543/07. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji sformułował stanowisko, że z akt jego sprawy wynika, iż odpowiedni wniosek inwestor złożył już podczas postępowania zażaleniowego czyli w dniu 1 lutego 2006 r. do Ministra Środowiska. Ponadto Sąd I instancji sformułował stanowisko, że "w takim przypadku należało nie tylko uznać, że organ naczelny zachował się prawidłowo prowadząc postępowanie uzgodnieniowe przy zastosowaniu dotychczasowych przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska, obowiązujących przed dniem 28 lipca 2005 r. – wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 18 maja 2005 r., naprawiając tym samym błąd organu I instancji". Jednak, powyższe stanowisko Sąd I instancji sformułował tylko w odniesieniu do jednego z wymaganych w ówczesnym stanie prawnym postępowań uzgodnieniowych – tzw. wpadkowych – wobec głównego postępowania w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu czyli w przedmiotowej sprawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po drugie, dyspozycja art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 113, poz. 954), jednoznacznie stanowi, że do postępowań w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, które zostały wszczęte a nie zakończone decyzją ostateczną, przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, czyli przed dniem 28 lipca 2005 r., przepisy dotychczasowe stosuje się tylko na wniosek uprawnionego podmiotu. Natomiast w tej sprawie, co prawidłowo stwierdził Sąd I instancji, Wójt Gminy Sienno wystąpił na piśmie do inwestora o sformułowanie wniosku w tym zakresie zgodnie z dyspozycją art. 19 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, lecz uprawniony podmiot (inwestor) nie przesłał do właściwego organu powyższego wniosku. Dlatego też, zasadnie Sąd I instancji orzekł, że oznacza to brak wniosku o kontynuowanie tego postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko na podstawie dotychczasowych przepisów. Ponadto w żadnym przypadku nie można w tym zakresie domniemywać stanowiska strony postępowania w tej sprawie. Po trzecie, należy także przypomnieć, że w stanie prawnym do dnia 28 lipca 2005 r. przedmiotowe postępowanie było prowadzone zgodnie z dyspozycją art. 46 ust. 1 i 4 cyt. ustawy – Prawo ochrony środowiska, czyli wymagało przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko jako części części postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dlatego też w tej sprawie postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla inwestycji – budowa stacji bazowej telefonii komórkowej A. nr [...] S. toczyło się w ramach postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czyli w danej sprawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Natomiast, po dniu 28 lipca 2005 r., dla tego rodzaju przedsięwzięć wymagane jest już uzyskanie przez inwestora odrębnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia poprzedzającej wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a jeżeli obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego to przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Dlatego też nie jest zasadny zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Jest bowiem oczywiste, że uprawniony podmiot musi sam złożyć stosowny wniosek do właściwego organu I instancji, zgodnie z dyspozycją art. 19 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 18 maja 2005 r., o kontynuowanie dotychczasowego postępowania w zakresie oceny oddziaływania na środowisko prowadzonego w ramach postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a nie ewentualnie jednego z postępowań uzgodnieniowych. Z tych względów i na podstawie art. 184 cyt. ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.