II GSK 1044/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 1385/18 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 19 października 2018 r. nr SKO-4203/106/2018 w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnosty do wykonywania badań technicznych pojazdów oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 13 marca 2019 r., sygn. II SA/Bd 1385/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a. ) oddalił skargę M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 19 października 2018 r. nr SKO-4203/106/2018 w przedmiocie cofnięcia uprawnień do wykonywania badań technicznych pojazdów. Zaskarżoną decyzją utrzymana została w mocy decyzja Prezydenta Miasta Bydgoszczy z 12 lipca 2018 r. cofająca diagnoście M.S. uprawnienie do wykonywania badań technicznych pojazdów. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017 r. poz.1260 ze zm.; dalej: p.r.d.). Skargę kasacyjną do tego wyroku wywiódł M.S. zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy z 12 lipca 2018 r. i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto, wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że ustawodawcy chodziło o cofnięcie diagnoście uprawnień zawsze w każdym przypadku stwierdzenia wydania przez diagnostę zaświadczenia lub dokonania wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami, tymczasem prawidłowe rozumienie w/w normy prawnej powinno prowadzić do wniosku, że ustawodawcy chodziło o taką możliwość cofnięcia uprawnień diagnosty, wyłącznie w przypadku stwierdzenia uchybienia polegającego na wydaniu przez diagnostę zaświadczenia lub dokonaniu wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym ustalonym przez diagnostę na podstawie materiału dowodowego realnie dostępnego diagnoście, i którym diagnosta dysponował lub mógł realnie dysponować akurat w czasie badania pojazdu, gdyż ustawodawcy nie chodziło o cofnięcie uprawnień diagnoście w przypadku jakiegokolwiek wydania zaświadczenia lub dokonania wpisu, które byłoby niezgodne ze stanem faktycznym, opartym na wiadomościach i materiałach realnie niedostępnych diagnoście, na podstawie których diagnosta mógłby dokonać innych ustaleń stanu faktycznego; co miało istotny wpływ na wynik w sprawie, bowiem zastosowanie powyższej prawidłowej wykładni badanej normy prawnej spowodowałoby, iż Sąd pierwszej instancji uchyliłby skarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Bydgoszczy z 12 lipca 2018 r.; 2. art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne cofnięcie skarżącemu uprawnień o numerze [...] do wykonywania badań technicznych pojazdów, w sytuacji gdy w sprawie nie ma żadnych wątpliwości, że daty produkcji dla poszczególnych pojazdów: marki VOLVO S 80 o nr VIN : [...] poz. rejestru badań [...] z [...] stycznia 2017 r., marki Jaguar X Type o nr VIN : [...] poz. rejestru 181 z 26 stycznia 2017 r., marki Mazda o nr VIN : [...] poz. rejestru [...] z [...] stycznia 2017 r. i marki Citroen Berlingo o nr VIN : [...] poz. rejestru [...] z [...] stycznia 2017 r. zostały wpisane na podstawie stanu faktycznego ustalonego przez diagnostę w toku wykonywania badań technicznych, na podstawie materiału dowodowego jakim w tym czasie mógł i dysponował skarżący; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy i polegające na nieuzasadnionej odmowie przez Sąd pierwszej instancji uchylenia zaskarżonej decyzji, w związku z naruszeniem art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d. poprzez jego błędną wykładnię; 4. art. 145 $ 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy i polegające na nieuzasadnionej odmowie przez Sąd pierwszej instancji uchylenia zaskarżonej decyzji, w związku z naruszeniem art. 84 ust. 3 pkt: 2 p.r.d. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy i polegające na nieuzasadnionej odmowie przez Sąd pierwszej instancji uchylenia zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy decyzja organu drugiej instancji została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., tj. w oparciu o niekompletny materiał dowodowy w skutek bezpodstawnego uchylenia się organu drugiej instancji od przesłuchania skarżącego M.S. w postępowaniu odwoławczym na okoliczność przeprowadzenia przez diagnostę badań technicznych zgodnie z określonym zakresem i sposobem wykonania odnośnie roku produkcji dla pojazdów marki VOLVO S 80 o nr VIN: [...] poz. rejestru badań [...] z [...] stycznia 2017 r., marki Jaguar X-Type o nr VIN : [...] poz. rejestru [...] z [...] stycznia 2017 r., marki Mazda o nr VIN: [...] poz. rejestru [...] z [...] stycznia 2017 r. i marki Citroen Berlingo o nr VIN: [...] poz. rejestru [...] z [...] stycznia 2017 r. oraz na okoliczność dokonania wpisów zakresie roku produkcji w/w pojazdów zgodnie ze stanem faktycznym ustalonym w toku poszczególnych badań, a także ze stanem prawnym; 6. art 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.sa. mające istotny wpływ na wynik sprawy i polegające na nieuzasadnionej odmowie przez Sąd pierwszej instancji uchylenia zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy decyzja organu drugiej instancji została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., bowiem z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych: odnośnie pojazdu VOLVO S80 - pojazd posiadał ważny TIFF (niemieckie badanie techniczne ważne przez 2 lata, upłynął dopiero rok), - świadek - sprzedający D.D. zeznał że p. J.S. zna się na stanie technicznym pojazdu i nie wnosił zastrzeżeń w dniu zakupu, przyjechał własną lawetą, zdjęcia pojazdu załączone do sprawy - brak widocznych usterek na które powołuje się w piśmie i opisie rzeczoznawcy; odnośnie pojazdu Jaguar X - Type - badanie przed pierwszą rejestracją było wykonane na stacji S. wcześniej przez innego diagnostę; odnośnie pojazdu Citroen Berlingo - według producenta w numerze VIN nie jest zakodowany rok produkcji ani rok modelowy, natomiast według katalogu Autoident początek produkcji 2005, koniec 2009; program nie rozkodował stacji SQL; części samochodu wskazywały rok 2006; zarejestrowany poprawnie, brak roszczeń ze strony klienta; odnośnie pojazdu Mazda, - w siedemnastocyfrowym numerze VIN poz. 10 wskazuje 0, pojazd był produkowany w latach 2010-2012, producent nie umieszcza trwale roku produkcji oraz roku modelowego; pojazd sprowadzony jako powypadkowy, co przy badaniu zostało utajone przez klienta, celowo diagnostę wprowadzono w błąd co potwierdza ingerencja w szyby i pasy po przeprowadzonym badaniu (w dniu badania na szybach, pasach i lampach występował rok 2012). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie przytoczonych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA z dnia 13 września 2022 r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił zatem od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym w skardze kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie. Rozpatrywaną skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. zarówno na naruszeniu przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię, która doprowadziła do niewłaściwego jego zastosowania. W tym stanie rzeczy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu błędnej wykładni , gdyż o zakresie ustaleń faktycznych niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy przesądzają prawidłowo interpretowane normy prawa materialnego. Z kolei ustalenia faktyczne - dokonane zgodne z zasadami postępowania dowodowego w zakresie wynikającym z prawidłowo interpretowanych norm prawa materialnego - pozwalają na ocenę prawidłowości ich zastosowania. W rozpatrywanej sprawie istotę sporu identyfikuje zatem zarzut naruszenia art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d. przez jego błędną wykładnię, zaś pozostałe zarzuty niewłaściwego zastosowania tego przepisu i naruszenia przepisów postepowania są z nim funkcjonalnie związane. Zgodnie z art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d. starosta cofa diagnoście uprawnienie do wykonywania badań technicznych, jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli, o której mowa w art. 83b ust. 2 pkt 1, stwierdzono: wydanie przez diagnostę zaświadczenia albo dokonanie wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że odpowiedzialność wynikająca z tego przepisu ma charakter obiektywny, o czym świadczy wprost jego treść: uprawniony organ "cofa" diagnoście uprawnienie do wykonywania badań technicznych w razie stwierdzenia okoliczności określonych w art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 p.r.d. Okolicznością wymienioną w punkcie 2 tego przepisu jest wydanie przez diagnostę zaświadczenia albo dokonanie wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami. Organ nie ma więc swobody w podjęciu decyzji, lecz jest zobligowany do cofnięcia uprawnień, gdy zaistnieją okoliczności, o których mowa w ww. przepisie. Art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d. nie daje również organowi prawa do miarkowania sankcji, co oznacza, że uchybienia o dużym ciężarze gatunkowym są traktowane na równi z uchybieniami o mniejszych skutkach. Wydanie przez diagnostę zaświadczenia albo dokonanie wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami zawsze będzie rodziło po stronie organu obowiązek cofnięcia uprawnień. Żadne inne okoliczności, w tym również przyczyny na skutek, których zdaniem diagnosty doszło do stwierdzonych uchybień, nie mogą być brane pod uwagę (por. wyroki NSA z: 12 września 2012 r., sygn. II GSK 422/11; 27 czerwca 2012 r., sygn. II GSK 619/11, 12 stycznia 2012 r., sygn. II GSK 1395, 25 lutego 2015 r., sygn. II GSK 46/14; 12 kwietnia 2013 r., sygn. II GSK 60/12; te i kolejne powoływane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny zauważa też, iż przepis ten spełnia funkcję zapobiegawczą i sankcyjną jednocześnie. Jego celem jest więc odsunięcie nierzetelnych diagnostów od czynności kontroli stanu technicznego pojazdów. Wydanie przez diagnostę zaświadczenia niezgodnego ze stanem faktycznym lub przepisami, jak i przeprowadzenie wadliwego badania może mieć bezpośredni wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a przez to godzić w życie i zdrowie ludzkie. Ważkość obowiązków i odpowiedzialność spoczywające na diagnoście pozostaje zatem w związku z sankcją za ich uchybienie. Surowość prawa w tym zakresie, odnoszona jest właśnie do wskazanych obowiązków i skutków ich zaniedbania przez diagnostę, a przez to możliwych następstw takiego działania (por. wyroki NSA z: 13 czerwca 2018 r., sygn. II GSK 1239/15; 21 września 2017 r., sygn. II GSK 3537/15). Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał zatem, że w sprawie kluczowe jest dokonanie bezspornego i niebudzącego wątpliwości ustalenia, że diagnosta wydał zaświadczenie lub dokonał wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami oraz, że w przypadku takiego ustalenia ustawa nie dopuszcza żadnego wyjątku, który wyłączyłby wydanie decyzji cofającej uprawnienia diagnosty. W szczególności decyzja taka nie jest uzależniona od motywów, którymi się kierował diagnosta, naruszając art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazana przez skarżącego wykładnia pojęcia "stan faktyczny" rozumianego, jako stan faktyczny ustalony przez diagnostę, abstrahujący od stanu rzeczywistego, nie może zostać zaakceptowana. Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że konsekwencją przyjęcia takiego rozumienia tego terminu byłaby przekreślenie celu, dla którego przepis ten wprowadzono. Celem omawianej regulacji było bowiem wymuszenie jak najwyższych standardów pracy diagnostów, oznaczające zachowywanie przez nich szczególnie wysokiej staranności w wykonywaniu swoich czynności oraz przestrzeganie obowiązujących w tym zakresie przepisów, w tym Prawa o ruchu drogowym oraz Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 26 czerwca 2012 r. w sprawie zakresu i sposobu przeprowadzania badań technicznych pojazdów oraz wzorów dokumentów stosowanych przy tych badaniach (Dz.U. poz. 996 ze zm.). Zarzut niewłaściwej wykładni art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d. uznać należy zatem za nieusprawiedliwiony. Nie jest też usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisów postepowania ujęty w punkcie 5 petitum skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż wobec tego, że skarżący został przesłuchany w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie było potrzeby powtórnego przesłuchania go w postępowaniu odwoławczym. Ze złożonego w odwołaniu wniosku o przesłuchanie skarżącego wynikało, że dotyczył on tych samych okoliczności - przeprowadzenia badań tych samych pojazdów odnośnie ustalenia roku produkcji. Przypomnieć należy, że stosownie do wynikającej z art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów, organy nie są skrępowane regułami dotyczącymi wartości poszczególnych dowodów, orzekają na podstawie całokształtu materiału dowodowego zebranego przed organami obydwu instancji. K.p.a. nakłada również na organy obowiązek oceny wszystkich zebranych w sprawie dowodów, każdego z nich z osobna i we wzajemnym ich związku (art. 77 § 1 k.p.a.). W postępowaniu przed organem pierwszej instancji skarżący wyjaśnił na podstawie jakich danych ustalał rok produkcji wskazanych pojazdów. Wykazywanie natomiast, że czynił to w zgodzie ze "stanem faktycznym ustalonym przez siebie", nie było istotne w sprawie. Skarżący w istocie rzeczy nie kwestionuje, że w sposób niezgodny ze stanem faktycznym określił rok produkcji czterech pojazdów opisanych w zaskarżonej decyzji w oparciu o niedopuszczalne dane, w postaci głównie części wymiennych samochodów. Przytaczane przez niego okoliczności związane z badaniem wskazanych pojazdów mają stanowić "usprawiedliwienie" wydania zaświadczeń o przeprowadzonych badaniach technicznych z wpisanymi datami produkcji pojazdów niezgodnie ze stanem faktycznym. Tym samym, nie może również zostać uznany za usprawiedliwiony zarzut niewłaściwego zastosowania art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d. wobec prawidłowego stwierdzenia, że diagnosta wydał zaświadczenia, w których ustalił rok produkcji samochodów opisanych w zaskarżonej decyzji w sposób niezgodny ze stanem faktycznym. Wobec powyższego nie doszło także do zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. Należy podkreślić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraźnie wskazuje się, iż przepisy te należą do tzw. przepisów wynikowych i warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia, czy niestwierdzenia przez sąd administracyjny naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Oznacza to, że naruszenie tych przepisów prawa jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Skoro postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego okazały się bezzasadne nie doszło też do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.