II SAB/Rz 159/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 listopada 2022 r. sprawy ze skargi P. D. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w [....] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Komendanta Miejskiego Policji w [...] do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 17 czerwca 2022 r., o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Komendanta Miejskiego Policji w [...] na rzecz skarżącego P. D. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE W dniu 17 czerwca 2022 r. na adres poczty elektronicznej Komendanta Miejskiego Policji w Tarnobrzegu (organ) wpłynął wniosek P. D. (skarżący) o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wynagrodzenia radcy prawnego K. Z. poprzez podanie kwoty wynagrodzenia brutto za usługę radcy prawnego, jakie otrzymała za napisanie odpowiedzi na skargę [...] na bezczynność organu w sprawie odmowy udzielenia informacji dotyczącej wynagrodzenia K. Z. za wykonywanie usług radcy prawnego dla Komendy Policji w Tarnobrzegu w roku 2021 i 2022 oraz przesłanie skanu faktury za ww. usługę dla Komendanta Policji w Tarnobrzegu. Skarżący wskazał, aby informację po anonimizacji przesłać na wskazany adres elektroniczny. Pismem z dnia 24 czerwca 2022 r. przesłanym na wskazany we wniosku adres poczty elektronicznej, I Zastępca Komendanta Miejskiego Policji w Tarnobrzegu wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej poprzez złożenie na wniosku własnoręcznego podpisu lub opatrzenie wniosku bezpiecznym podpisem elektronicznym w terminie 7 dni od dnia odebrania wezwania – pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W dniu 20 lipca 2022 r. do Komendy Miejskiej Policji w Tarnobrzegu wpłynęła skarga skarżącego na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w Tarnobrzegu (organ) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w której skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.) w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wobec powyższego skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku. W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych, zgodnie z którymi wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożony za pomocą poczty elektronicznej bez podpisu elektronicznego jest wnioskiem pisemnym. Każdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien być załatwiony bądź przez udostępnienie informacji (czynność materialnotechniczna), a w przypadku gdy istnieją ku temu podstawy prawne przez odmowę udostępnienia, która przybiera formę decyzji administracyjnej. Brak któregokolwiek ze wskazanych działań musi prowadzić do przyjęcia, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej dopuszcza się bezczynności w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że w przekonaniu organu, żądane informacje nie stanowiły informacji publicznej oraz że nie ciążył na nim obowiązek udzielenia informacji. O bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można zatem mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia. O bezczynności w udzieleniu informacji publicznej świadczy nie tylko okres oczekiwania na odpowiedź, ale również postawa pytanego organu przejawiająca lub nieprzejawiająca dobrej woli dla załatwienia wniosku. Przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też informacji wymijającej, czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności lub nawet przewlekłości podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, co narusza regulację zawartą w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., czyli udostępnienia informacji bez zbędnej zwłoki. Zdaniem skarżącego w postępowaniu organu nie ma dobrej woli i jest po prostu brak woli poddania się kontroli obywatelskiej, a takie stawianie sztucznych barier dla dostępu do informacji dotyczącej pracy organu i zasadności oraz wysokości wydatkowania publicznych pieniędzy, pogłębia poziom społecznej nieufności wobec systemu wymiaru sprawiedliwości. Nie wolno bowiem karać obywateli za właściwe i racjonalne zachowanie i zamykać ludziom drogi do wiedzy i informacji dotyczącej organu i za to, że interesują się działaniem władzy i dbają o właściwy nadzór nad jej funkcjonowaniem. Domaganie się przejrzystości i wiedzy dotyczącej działania władzy publicznej jest obowiązkiem moralnym każdego obywatela, a organ nie może utrudniać obywatelom możliwości sprawowania społecznej kontroli nad władzą publiczną za pomocą instrumentów przewidzianych w u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę z dnia 29 lipca 2022 r. organ wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu organ wskazał, że w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że informacje o wynagrodzeniu pracownika są co do zasady tajne i jako należące do kategorii dóbr osobistych są chronione przez przepisy kodeksu cywilnego. Dane o wynagrodzeniu pracownika należy zaliczyć do tej grupy informacji, do której dostęp jest możliwy wyłącznie za zgodą osoby, której one dotyczą, lub wówczas gdy szczególny przepis prawa wprost upoważnia określone podmioty do ich uzyskania. Do akt sprawy zostało złożone oświadczenie pracownika K. Z. z dnia 24 czerwca 2022 r., w którym nie wyraziła zgody na udostępnienie wnioskowanej przez skarżącego informacji dotyczącej kwestii związanej z jej wynagrodzeniem. Organ wyjaśnił, że po ustaleniu, że zaistniała podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej, wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku albowiem był on obarczony brakami, o jakich mówi ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.). Dopiero bowiem w takiej sytuacji - z mocy art. 16 ust. 2 u.d.i.p. - do decyzji, a w konsekwencji i postępowania poprzedzającego jej wydanie znajdują zastosowanie przepisy k.p.a. Mając na względzie powyższe, w ocenie organu nie pozostaje on w bezczynności. Na poparcie swojego stanowiska organ przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych. Z ostrożności organ wskazał, że wniosek inicjujący niniejsze postępowanie jest jednym z wielu wniosków złożonych do organu w trybie u.d.i.p., co kwalifikuje zachowanie skarżącego jako uporczywe i zmierzające do nadużycia prawa do informacji publicznej. Zdaniem organu działanie skarżącego nie jest podyktowane troską o dobro publiczne (przejrzyste państwo, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność działania administracji), ale szykanowaniem pracowników policji, wywoływanie dolegliwości u adresata wniosków, utrudnianie funkcjonowania komendy. Świadczy o tym seryjność wniosków, model działania skarżącego, okoliczność czasowa między składaniem kolejnych wniosków. Na poparcie swojego stanowiska organ przedstawił informację o wnioskach złożonych przez skarżącego w 2021 i 2022 r. w trybie u.d.i.p. Organ podkreślił, że jak wskazuje ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych prawo do informacji publicznej jest zakorzenione w Konstytucji RP i ustawie, nie ma jednak charakteru absolutnego, nieograniczonego. Prawo to nie może służyć zaspokojeniu indywidualnych potrzeb wnioskodawcy w ramach prywatnych sporów, konfliktów i w takiej sytuacji nie podlega ochronie prawnej, również w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Ilość, częstotliwość, treść złożonych wniosków o udostępnienie informacji publicznej, oraz ich ewidentne konfliktowe podłoże, nie świadczy o zamiarze uzyskania informacji publicznej w celu jej wykorzystania dla dobra wspólnego, lecz o zamiarze wywołania dolegliwości u ich adresata. Z tych powodów do rozpatrzenia wniosku nie mogą mieć zastosowania przepisy u.d.i.p. Wprawdzie ustawa przewiduje, że każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej (art. 2 ust. 1 ustawy), a od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 2 ustawy), prawo do informacji publicznej nie może być jednak wykorzystywane do pozyskiwania wszelkich informacji w celach stanowiących zaprzeczenie idei omawianej ustawy. W dniu 30 sierpnia 2022 r. organ sporządził zawiadomienie o pozostawieniu wniosku skarżącego bez rozpoznania z uwagi na nieuzupełnienie w terminie braków formalnych wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana i rozstrzygnięta zgodnie z zasadą niezwiązania granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W świetle powyższej zasady Sąd nie jest związany zakresem zaskarżenia, wnioskami skargi, podniesionymi zarzutami oraz powołaną podstawą prawną, kontrolując z urzędu zaskarżone działania lub zaniechania kompetencyjne skarżonego organu oraz sankcjonując je w granicach wyznaczonych w art. 149 p.p.s.a. Przedmiotowa sprawa dotyczy skierowanego do Komendanta Miejskiego Policji w Tarnobrzegu wniosku z dnia 17 czerwca 2022 r. o udzielenie informacji publicznej dotyczącej wynagrodzenia zindywidualizowanego radcy prawnego świadczącego usługi na rzecz ww. Komendy Miejskiej w związku z przygotowaniem odpowiedzi na skargę na bezczynność powyższego organu w określonej sprawie w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej. Powyższy wniosek został skierowany do organu w dniu 17 czerwca 2022 r. Pismem z dnia 24 czerwca 2022 r. organ wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosku przez "złożenie na wniosku własnoręcznego podpisu lub opatrzenie wniosku bezpiecznym podpisem elektronicznym w terminie 7 dni od dnia odebrania wezwania", pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W treści pisma organ wyraźnie wskazał, że konieczność podpisania wniosku o udostępnienie informacji publicznej na zasadach obowiązujących w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) jest konsekwencją powzięcia zamiaru wydania decyzji administracyjnej, co w świetle art. 16 ust. 2 u.d.i.p. uzasadnia zastosowanie regulacji kodeksowej. Wezwanie to zostało doręczone skarżącemu na adres elektroniczny wskazany w pierwotnym wniosku dnia 24 czerwca 2022 r. Wobec upływu zastrzeżonego terminu pismem z dnia 30 sierpnia 2022 r. organ zawiadomił skarżącego o pozostawieniu wniosku z dnia 17 czerwca 2022 r. bez rozpoznania, zgodnie z treścią art. 64 § 2 k.p.a. Dokonując oceny legalności działań i zaniechań skarżonego organu w sprawie, której dotyczy skarga, Sąd stwierdził, że uruchomiona przez ten organ procedura sanacyjna, o której mowa w art. 63 § 1 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 16 u.d.i.p. została przeprowadzona wadliwie, co uzasadnia wniosek o konieczności ponownego jej wdrożenia, jeżeli organ w ponownym postępowaniu podtrzyma stanowisko o konieczności załatwienia sprawy w drodze wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (lub decyzji o umorzeniu postępowania). Po pierwsze, zgodnie z utrwalonym już w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, w sprawach z zakresu udostępniania informacji publicznych przepisy k.p.a. mają zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. (art. 16 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), co oznacza, że podmioty kompetencji decyzyjnej zmierzając do aktualizacji powyższej kompetencji mają obowiązek stosowania regulacji kodeksowej także w fazach przeddecyzyjnych postępowania, w tym w fazie usuwania braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W tym zakresie – także w przypadku, gdy wniosek został wniesiony na adres poczty elektronicznej właściwego podmiotu (por. art. 63 § 1 zd. 3 k.p.a.) – obowiązkiem organu jest skierowanie wezwania, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z treścią art. 63 k.p.a., innych przepisów kodeksowych (w tym art. 14 k.p.a.) lub przepisów odrębnych, które wyznaczają określone wymagania formalne skuteczności procesowej wniosku. W przedmiotowej sprawie wezwanie skarżonego organu dotyczyło uzupełnienia wymogów formalnych podania w zakresie jego prawidłowego i skutecznego podpisania przez skarżącego. Niestety organ w treści wezwania i pouczenia zacytował uchylone z dniem 5 października 2021 r. i niemające zastosowania w sprawie przepisy art. 63 § 3a k.p.a., podczas gdy zagadnienie właściwego sposobu podpisania podania utrwalonego w postaci elektronicznej reguluje odmiennie art. 14 § 1d w zw. z art. 14 § 1a i 1b k.p.a. Z przepisów tych wynika, że do opatrywania podpisami i pieczęciami pism kierowanych do organów administracji publicznej w postaci papierowej lub elektronicznej stosuje się zasady określone dla organów. O ile więc pisma stron (uczestników) utrwalone w postaci papierowej opatruje się podpisem własnoręcznym, o tyle pisma tych podmiotów utrwalone w postaci elektronicznej opatruje się kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym (lub kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną ze wskazaniem w treści pisma osoby opatrującej pismo pieczęcią). W związku z powyższym błędne było zawarte w wezwaniu z dnia 24 czerwca 2022 r. wskazanie, że skarżący powinien podpisać pismo (wniosek z dnia 17 czerwca 2022 r.) własnoręcznie "lub" (powinno być "albo") opatrzyć go "bezpiecznym podpisem elektronicznym". Wezwanie to jako wadliwe (odwołujące się do uchylonego art. 63 § 3a k.p.a.) i wprowadzające w błąd nie tylko naruszyło przepisy art. 64 § 2 w zw. z art. 14 § 1d w zw. z art. 14 § 1a k.p.a., lecz także podważyło treść kodeksowych zasad budzenia zaufania i informowania (art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a.). W wezwaniu należało bowiem wskazać, że skarżący powinien – alternatywnie do podpisu własnoręcznego – opatrzyć utrwalone w postaci elektronicznej podanie kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym (lub kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną ze wskazaniem w treści pisma osoby opatrującej pismo pieczęcią). Brak określenia prawidłowej treści obowiązku w wezwaniu skierowanym do wnioskodawcy na podstawie art. 64 § 2 w zw. z art. 14 § 1d w zw. z art. 14 § 1a k.p.a. oraz art. 16 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. skutkował wadliwością samej czynności pozostawienia podania bez rozpoznania oraz wadliwym zakończeniem postępowania. Uzasadnia to wniosek, że skarżony organ pozostaje nadal w bezczynności, skoro czynność pozostawienia podania bez rozpoznania okazała się wadliwa i bezskuteczna (zob. uchwała NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13). Wobec powyższych ustaleń i stwierdzeń Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał skarżony organ w punkcie pierwszym wyroku do ponownego rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 17 czerwca 2022 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie ze wskazaniami i wytycznymi wyżej określonymi. Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. w punkcie drugim wyroku orzeczono, że bezczynność skarżonego organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W działaniach i zaniechaniach organu nie można dopatrzeć się takich cech, które mogłyby stać się podstawą do oceny, że w sprawie doszło do celowego lub uporczywego naruszenia prawa podmiotowego skarżącego. O kosztach postępowania sądowego, na które złożył się uiszczony wpis, orzeczono w punkcie trzecim wyroku, zasądzając na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. od skarżonego organu na rzecz strony skarżącej ich zwrot.