II GSK 1653/13

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia del. WSA Maria Grabowska Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 20 marca 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2280/12 w sprawie ze skargi D. S. i M. M. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia o uznaniu gry za grę losową 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2. zasądza od D. S. i M. M. na rzecz Ministra Finansów 280 zł (dwieście osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 20 marca 2013 r., sygn. akt VI SA/WA 2280/12, w sprawie ze skargi D. S. i M. M. na decyzję Ministra Finansów z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia o uznaniu gry za grę losową: uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z [...] kwietnia 2012 r., stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądził od Ministra Finansów na rzecz skarżących 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. S. Sp. z o.o. w organizacji skierowała do Ministerstwa Finansów wniosek o rozstrzygnięcie charakteru gry w karty "S.". Następnie, [...] lutego 2012 r. do organu wpłynęło pismo informujące, że prawa do gry zostały przeniesione na osoby fizyczne (M. M. i D. S. – wspólników spółki S.). Minister Finansów decyzją z [...] kwietnia 2012 r. rozstrzygnął, że gra w karty "S." jest grą losową w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm. – dalej: u.g.h.). Następnie decyzją z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję z [...] kwietnia 2012 r. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 ust. 1 u.g.h. grami losowymi są gry spełniające łącznie trzy przesłanki: 1) organizator oferuje nagrody rzeczowe lub pieniężne, 2) wynik w szczególności zależy od przypadku, 3) warunki gry określa regulamin. Minister Finansów stwierdził, że gra "S." spełnia łącznie wszystkie wymienione przesłanki. Podkreślił, że wynik gry "S." zależy od przypadku, który decyduje o uznaniu danej gry za grę losową. Rachunek prawdopodobieństwa odgrywa w grze "S." duża rolę, a zasady nią rządzące określone w regulaminie gry są takie same jak w grze w "pokera". Jednocześnie różni się ona od przywoływanej przez stronę skarżącą gry o nazwie "Brydż", która jest grą karcianą, w której wynik osiągnięty w danym rozdaniu jest porównywany z wynikami osiągniętymi przez innych graczy rozgrywających to samo rozdanie z tym samym układem kart. Organ przyznał, że gra w "brydża" jest grą, która zawiera elementy przypadkowości (rozdanie kart, w którym wyłącznie przypadek sprawia, jakie karty otrzyma każdy z jej uczestników), jednak trudno byłoby ją uznać za grę losową, skoro o wyniku gry decydują przede wszystkim umiejętności graczy, czego wyrazem są organizowane turnieje. Ponadto Minister Finansów stwierdził, że jest związany katalogiem gier losowych wymienionym w art. 2 ust. 1 u.g.h. Oznacza to, że nie może – przykładowo – uznać wymienionych w pkt 5 tego przepisu gier w karty takich jak "black jack", "poker" czy "baccarat" za gry, które nie mają charakteru losowego, może natomiast uznać, rozstrzygając tę kwestię w drodze decyzji, również każdą inną grę, która nie znalazła się w wykazie a ma znamiona gry losowej, za grę losową. Ponadto organ stwierdził, że dla rozstrzygnięcia charakteru gry znaczenie mają jej zasady, a nie nazwa. Charakteru gry nie zmienia odmienna nomenklatura używana w trakcie gry. Zarówno przebieg gry, jak również ustalenie zwycięzcy w rozgrywce odbywają się na zasadach gry w karty "poker". Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.), uwzględnił skargę na powyższą decyzję wniesioną przez D. S. i M. M. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że organ zobowiązany był zbadać, czy gra "S." jest grą o nagrody pieniężne lub rzeczowe, czy wynik tej gry w szczególności zależy od przypadku oraz czy warunki gry określa regulamin. Prowadząc postępowanie w sprawie organ winien kierować się zasadami zawartymi w szczególności w art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. tzn. powinnością jego było zgromadzenie i ocena dowodów niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy oraz przedstawienie motywów, którymi kierował się, wydając zaskarżoną decyzję. W ocenie WSA, z tego zadania Minister Finansów się nie wywiązał, a stwierdzone braki w ustaleniu stanu faktycznego w sprawie były tego rodzaju, że skutkowały uchyleniem decyzji, bowiem mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji zauważył, że organ skupił się na badaniu elementu losowości w grze "S." czyniąc to w sposób chaotyczny i nieuporządkowany zwłaszcza przez porównanie z innymi grami, takimi jak "brydż" i "poker" natomiast zupełnie pominął zagadnienie wygranej w analizowanej grze w karty a mianowicie czy jest to gra o wygrane pieniężne czy też rzeczowe. WSA wskazał, że Minister Finansów ponownie rozpoznając sprawę powinien uzupełnić swoje rozważania, poprzez odniesienie się i analizę § 7 pkt 2 i 3 regulaminu gry oraz winien ponownie zbadać ewentualny element losowy w grze, skupiając się wyłącznie na regułach ocenianej gry, jako że organ rozstrzyga indywidualną sprawę administracyjną. Sąd pierwszej instancji nie ustosunkował się do podnoszonych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego, uznając je za przedwczesne. Minister Finansów zaskarżył opisany wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wnoszący skargę kasacyjną organ zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) – art. 2 ust. 6 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 5 u.g.h., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji wadliwe przyjęcie, iż ustalony przez organ przebieg gry i dokonana ocena nie są wystarczające do zakwalifikowania gry "S." jako gry losowej – gry w karty, odbywającej się na zasadach gry w karty "poker"; 2. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) : - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 8 u.g.h. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 122, art. 187 i art. 120 § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm., dalej: Ordynacja podatkowa) poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, podczas, gdy zgodnie z dyspozycją art. 8 u.g.h. w sprawie winny mieć zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej. - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 122, art. 187 i art. 210 § 4 Ordynacji podatkowej w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż Minister Finansów w sposób chaotyczny i nieuporządkowany skupił się na badaniu elementu losowości w grze "S." podczas, gdy organ w sposób kompleksowy i spójny zbadał wszystkie aspekty rozpatrywanej sprawy, przeprowadzając wszechstronne postępowanie dowodowe, co doprowadziło do prawidłowego uznania, iż gra "S." jest grą losową w rozumieniu przepisów ustawy o grach hazardowych; - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, gdyż skład orzekający zarzucając, iż organ w sposób chaotyczny i nieuporządkowany badał elementy losowości nie przedstawił konkretnych przykładów takich działań Ministra Finansów. Sąd nie wskazał w jaki sposób działania powyższe wpłynęły na nieprawidłowy wynik postępowania w sprawie. Sąd nie wyjaśnił również w jaki sposób organ winien naprawić ewentualne błędy w tym zakresie. Powyższy brak powodował po stronie Ministra Finansów istotne wątpliwości, co do dalszego sposobu procedowania w sprawie. - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia polegające na braku wskazania w jaki sposób analiza zagadnienia wygranej w grze "S." i ustalenie czy jest to gra o wygrane pieniężne czy rzeczowe, mogłyby wpłynąć na skorygowanie błędnego stanowiska Ministra Finansów. Brak takiego wyjaśnienia powoduje, iż po stronie organu powstaje istotna wątpliwość, co do dalszego postępowania w sprawie, a w szczególności zasadności i celowości ustalania czy gra "S." stanowi grę o wygrane pieniężne czy też rzeczowe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. rozpoznawał skargę na decyzję Ministra Finansów, wydaną na podstawie art. 233 § 1 w związku z art. 2 ust. 6 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 5 u.g.h., którą rozstrzygnięto, że gra w karty pod nazwą "S." jest grą losową w rozumieniu przepisów ustawy o grach hazardowych. Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę, stwierdził, że decyzja Ministra Finansów z [...] sierpnia 2012 r. oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z [...] kwietnia 2012 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Zdaniem Sądu Minister Finansów naruszył art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. gdyż nie wyjaśnił w sposób dostateczny, czy gra "S." jest grą o nagrody pieniężne czy rzeczowe, czy wynik tej gry zależy od przypadku oraz czy warunki gry określa regulamin. Sąd zarzucił organowi badanie elementu losowości w grze "S." w sposób chaotyczny i nieuporządkowany, przy całkowitym pominięciu zagadnienia wygranej w analizowanej grze w karty tj. czy jest to gra o wygrane pieniężne czy rzeczowe. W związku z tym, w ocenie Sądu zachodziła potrzeba uzupełnienia przez Ministra Finansów rozważań w powyższym zakresie, co uzasadniało uwzględnienie skargi. W tym miejscu należy zauważyć, że działalność gospodarcza w zakresie urządzania gier hazardowych regulowana jest przepisami ustawy o grach hazardowych. Urządzanie i prowadzenie działalności we wspomnianym zakresie dozwolone jest wyłącznie na zasadach określonych w powołanej ustawie (art. 3 u.g.h.). Podmiot zamierzający podjąć prowadzenie działalności polegającej na urządzaniu gry w karty, innej niż wymieniona w art. 2 ust. 1 pkt 5 u.g.h., może złożyć wniosek o rozstrzygnięcie przez Ministra Finansów, w drodze decyzji, czy konkretna gra posiadająca cechy wymienione w art. 2 ust. 1–5 u.g.h. jest grą losową w rozumieniu ustawy. Decyzja Ministra Finansów rozstrzygająca o charakterze konkretnej gry ma istotne znaczenie z punktu widzenia zasad, według których wnioskodawca może prowadzić planowaną działalność. W ustawie o grach hazardowych obok zagadnień materialnoprawnych uregulowano także kwestie procesowe, w tym ustanowiono zasadę, że do postępowań w sprawach określonych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Ordynacji podatkowej, chyba że ustawa stanowi inaczej (art. 8 u.g.h.). Postępowanie w sprawie rozstrzygnięcia o charakterze gry w karty (tj. czy jest to gra losowa w rozumieniu ustawy o grach hazardowych) niewątpliwie należy do postępowań, o których mowa w art. 8 u.g.h. (art. 2 ust. 6 i 7 u.g.h.). Sądowa kontrola działalności administracji publicznej zawsze powinna odbywać się w trzech płaszczyznach: 1) oceny zgodności rozstrzygnięcia lub działania z prawem materialnym, 2) dochowania wymaganej prawem procedury, 3) respektowania reguł kompetencji. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji stwierdził naruszenie przepisów procesowych dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Formułując stanowisko o niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji uznał, że organ uchybił przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego. Tymczasem jak już wspomniano do postępowań prowadzonych na podstawie przepisów ustawy o grach hazardowych, zgodnie z art. 8 u.g.h., stosuje się odpowiednio przepisy Ordynacji podatkowej. W związku z tym w rozpoznawanej sprawie ocena dochowania przez Ministra Finansów wymaganej prawem procedury powinna odnosić się do regulacji procesowych wynikających z Ordynacji podatkowej oraz ustawy o grach hazardowych. Sąd pierwszej instancji przyjął jednak inny wzorzec kontroli i ocenił działania organu z punktu widzenia reguł określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W konsekwencji stwierdzić należy, że WSA nie przeprowadził prawidłowo kontroli zaskarżonej decyzji. Zarzuty sformułowane przez Sąd pierwszej instancji wobec zaskarżonej decyzji nie nawiązują bowiem do przepisów postępowania, które miały zastosowanie w sprawie. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 8 u.g.h. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Stwierdzone przez Sąd pierwszej instancji naruszenia powołanych ostatnio przepisów postępowania nie mogły mieć miejsca, skoro przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie tylko nie miały zastosowania, ale także nie były stosowane przez Ministra Finansów. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stwierdzić należy, że wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 p.p.s.a. strona wnosząca skargę kasacyjną w ogóle nie przedstawiła uzasadnienia tego zarzutu oraz nie wykazała, że uchybieni art. 141 § 4 p.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tak istotnymi wadami omawianego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny nie miał możliwości merytorycznej oceny jego słuszności. Minister Finansów zarzucił także naruszenie prawa materialnego tj. art. 2 ust. 6 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 5 u.g.h., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji wadliwe przyjęcie, iż ustalony przez organ przebieg gry i dokonana ocena nie są wystarczające do zakwalifikowania gry "S." jako gry losowej – gry w karty, odbywającej się na zasadach gry w karty "poker". W związku z tak sformułowanym zarzutem zauważyć trzeba, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem materialnym, stwierdzając iż będzie to możliwe dopiero po dokonaniu przez organ niewadliwych ustaleń faktycznych. Wobec powyższego należy stwierdzić, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego nie pozostaje w związku ze stanowiskiem WSA wyrażonym w zaskarżonym wyroku. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.. Sąd pierwszej instancji rozpoznając sprawę ponownie, winien ocenić legalność zaskarżonej decyzji, stosując właściwy wzorzec kontroli. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 490).