II GSK 1624/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędziowie NSA Anna Robotowska Jan Bała (spr.) Protokolant Sylwia Nerkowska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 13 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 291/11 w sprawie ze skargi M. A. na decyzję Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. uwzględnił skargę M. A. na decyzję Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] znak [...] w przedmiocie wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, uchylając zaskarżoną decyzję. Referując stan faktyczny sprawy, Sąd I instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. przyznał M. A. (dalej: skarżący) płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Następnie w dniu [...] stycznia 2009 r. skarżący złożył w siedzibie organu I instancji oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego wraz z aktem notarialnym z dnia [...] listopada 2007 r., umową kupna-sprzedaży ciągnika z dnia [...] stycznia 2008 r., pokwitowaniem wpłaty z dnia [...] lutego 2008 r. oraz zaświadczeniem lekarskim z dnia [...] stycznia 2009 r. W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2009 r. skarżący podniósł, że ma kłopoty rodzinne, spowodowane opieką nad żoną, która od trzech lat jest leczona neurologicznie i psychiatrycznie oraz sprawuje opiekę nad dwójką małych dzieci i samodzielnie prowadzi duże gospodarstwo rolne. Dalej wyjaśnił, że powodem opóźnienia w złożeniu oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć określonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego była jego choroba, którą udokumentował zaświadczeniem lekarskim z dnia [...] lutego 2009 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. organ I instancji wstrzymał płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w roku 4 i 5, argumentując, że skarżący uchybił terminowi do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu zadeklarowanych przedsięwzięć. Powyższe rozstrzygnięcie na skutek odwołania skarżącego zostało uchylone decyzją organu II instancji z dnia [...] października 2009 r., a sprawa została przekazana Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy uznał bowiem, że organ I instancji powinien potraktować pismo M. A. z dnia [...] lutego 2009 r., jako prośbę o przywrócenie terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu zadeklarowanych przedsięwzięć. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do złożenia oświadczenia, gdyż skarżący uprawdopodobnił brak winy w uchybieniu terminu do złożenia oświadczenia, złożył prośbę o przywrócenie terminu i dopełnił czynności, dla której uchybiono terminu, jednakże prośbę o przywrócenie terminu do złożenia spornego oświadczenia złożył po upływie siedmiodniowego terminu, liczonego od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. Dyrektor Ł. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. wyrokiem z dnia [...] marca 2010 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 445/10 oddalił skargę na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] marca 2010 r. W uzasadnieniu wyroku WSA wyjaśnił, że § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870 ze zm.) wskazuje wprost, z jakimi okolicznościami wiązać należy wstrzymanie wypłaty świadczeń na 4 i 5 rok realizacji planu rozwoju gospodarstwa niskotowarowego i - co istotne - taką okolicznością z pewnością nie jest niezłożenie oświadczenia w terminie 7 dni, o którym mowa w § 8 ust. 2 rozporządzenia. Złożenie zatem przez producenta rolnego oświadczenia, że zaplanowane przedsięwzięcie zostało zrealizowane nie jest celem samym w sobie, a jedynie informacją dla organu, zaś dołączone do niego dokumenty, o których mowa w § 8 ust. 3, są dowodami potwierdzającymi zrealizowanie przez producenta przedsięwzięcia. Jeśli z dokumentów tych wynika, że producent w terminie, o jakim mowa w § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia zrealizował przedsięwzięcie, to brak jest przesłanek do tego, aby producenta rolnego obarczać określonymi sankcjami, w szczególności wstrzymaniem płatności. Sąd I instancji wyjaśnił, że skoro brak jest podstaw prawnych dla przypisania jakichkolwiek skutków niezachowania siedmiodniowego terminu, określonego w przepisie § 8 ust. 2 analizowanego rozporządzenia, to tym samym należy uznać, iż wolą ustawodawcy było przypisanie temu terminowi wyłącznie charakteru instrukcyjnego. Zatem, w sytuacji gdy beneficjent złożył oświadczenie, ale z opóźnieniem, to organ administracji winien przede wszystkim zbadać, czy przedsięwzięcie przewidziane w planie gospodarstwa niskotowarowego zostało zrealizowane w terminie, o jakim stanowi § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, oraz ustalić czy beneficjent złożył wraz z oświadczeniem dokumenty, o których mowa w § 8 ust. 3 tegoż rozporządzenia, a w razie braków w tym zakresie wezwać stronę do ich uzupełnienia i dopiero wówczas rozstrzygnąć bądź o wypłacie kolejnej transzy pomocy, bądź o jej wstrzymaniu. W sytuacji, gdy strona postępowania zwróci się do organu z wnioskiem o przywrócenie terminu, który ma charakter instrukcyjny, organ administracji publicznej zobligowany jest wniosek ten rozpoznać, bowiem w świetle obowiązujących przepisów prawa, mimo iż jest on bezprzedmiotowy, nie jest możliwe wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania wywołanego rzeczonym wnioskiem, a to z tego względu, że stosownie do treści art. 126 k.p.a. przepis art. 105 § 1 k.p.a. nie ma zastosowania do postanowień. Sąd dodatkowo wyjaśnił, że nie podzielił wywodów organów obu instancji, iż siedmiodniowy termin do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć jest terminem procesowym zawitym, podlegającym przywróceniu, jednakże wskazane uchybienie w zakresie motywów rozstrzygnięcia nie mogło skutkować uchyleniem wydanych w sprawie postanowień, gdyż orzeczenie o odmowie przywrócenia terminu, co do formy rozstrzygnięcia odpowiada prawu. Następnie Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] wstrzymał płatności dla gospodarstwa skarżącego. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z [...] stycznia 2011 r. powyższą decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji podał, że skarżący pomimo realizacji w terminie zadeklarowanych przedsięwzięć – nie wywiązał się z obowiązku złożenia oświadczenia w terminie 7 dni – zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia, bowiem przedmiotowe oświadczenie złożył dopiero w dniu [...] stycznia 2009 r., a zatem po upływie określonego terminu, czyli złożenie tego oświadczenia nie było skuteczne prawnie. Skoro skarżący złożył oświadczenie o zrealizowaniu zadeklarowanych przedsięwzięć we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego z uchybieniem terminu wskazanego w § 8 ust. 2 rozporządzenia, to jest to czynność bezskuteczna prawnie i w ocenie organu należy przyjąć, iż strona nie złożyła przedmiotowego oświadczenia, co musiało się wiązać ze wstrzymaniem przedmiotowej płatności w 4 i 5 roku, gdyż producent rolny nie dotrzymał warunków wskazanych w § 8 ust. 1. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy wskazał, iż wobec oddalenia skargi powyższym wyrokiem Sądu I instancji z dnia [...] czerwca 2010 r., w przedmiocie przywrócenia stronie terminu do złożenia oświadczenia, organ pierwszej instancji prawidłowo wydał decyzję o wstrzymaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w roku 4 i 5, nie znajdując podstaw do uwzględnienia okoliczności podniesionych przez Sąd I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. uchylając zaskarżoną decyzję podał, że organ naruszył art. 153 p.p.s.a. Uzasadniając to naruszenie przedstawił, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu z dnia [...] czerwca 2010 r. wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna oznacza wyjaśnienie treści konkretnych przepisów prawnych, które mają w rozpoznawanej sprawie zastosowanie i ich wykładnię w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia. Oceniana jest zarówno kwestia sposobu zastosowania normy prawnej przez organ czy sąd, jak i wyjaśnienie, dlaczego jej zastosowanie było błędne. Między oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania tych organów w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania są więc konsekwencją oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w danej sprawie. Ich zadaniem jest wytyczenie kierunku działalności organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Z uwagi na to, że zarówno ocena prawna, jak i wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w komentowanym przepisie, zostaną sformułowane w uzasadnieniu orzeczenia, uzasadnienie orzeczenia w tym zakresie wykazuje moc wiążącą. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Sąd I instancji odnosząc się do kwestii rozstrzygnięcia organu w przedmiocie wypłaty trzeciej transzy dopłat unijnych przedstawił, iż płatności kolejnych transz regulują przepisy § 8 i 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych, objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz.2970 ze zm., dalej: rozporządzenie). W przedmiotowej sprawie skarżący, który wykonał zobowiązanie trzeciego roku płatności w ciągu wymaganych sześciu miesięcy, jednakże złożył oświadczenie o wykonaniu z opóźnieniem. Organ odmówił mu przywrócenia terminu, a WSA w Ł. oddalił skargę na postanowienie w tej materii (sygn. akt II SA/Łd 445/10). W uzasadnieniu Sąd I instancji wyraził pogląd, że ów termin 7-dniowy na poinformowanie organu o realizacji przedsięwzięcia ma charakter terminu instrukcyjnego, niezwiązanego z ujemnymi skutkami w razie uchybienia w jego zachowaniu. Z uwagi na lukę prawną, uniemożliwiającą umorzenie przez organ postępowania tzw. incydentalnego, jakim jest postępowanie o przywrócenie terminu, rozstrzygnięcie organu w istocie odpowiada prawu, bowiem organ nie miał innych instrumentów prawnych do zakończenia postępowania incydentalnego. Wyrażony w sprawie pogląd prawny co do tego, że termin siedmiu dni na złożenie oświadczenia o realizacji zobowiązania, o którym stanowi § 8 rozporządzenia, nie jest terminem, z uchybieniem którego prawodawca wiąże ujemne skutki prawne, jest poglądem prawnym wiążącym zarówno organ, który prowadzi postępowanie w dalszym ciągu, jak i sąd przy ponownym rozpoznaniu tej sprawy. Innymi słowy, w wyroku z dnia 29 czerwca 2010 roku w sprawie II SA/Łd 445/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. przesądził, że owo uchybienie nie ma wpływu dla oceny zasadności wypłaty czwartej i piątej raty. Pogląd ten został wyrażony w wyroku wydanym w tej samej sprawie i wiąże organy rozpoznające sprawę o wypłaty kolejnych transz środków pomocowych, bowiem jest związek między postępowaniem incydentalnym a postępowaniem głównym. Nie jest to postępowanie odrębne, wykładnia przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia sprawy o wypłatę transzy, dokonana przez sąd w postępowaniu incydentalnym, jest wiążąca w dalszej części postępowania. W uzasadnieniu Sąd I instancji zawarł wskazówki co do dalszego postępowania, wyraźnie zobowiązując organ do rozpoznania merytorycznego wniosku o wypłatę kolejnych transz. Wskazaniami związany jest również organ, stosownie do dyspozycji art. 153 p.p.s.a.. Nie do akceptacji jest pogląd zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż i ocena prawna przepisów rozporządzenia i zalecenia co do dalszego postępowania są okolicznościami niewiążącymi organ przy rozpoznaniu sprawy o dopłaty. Dyrektor Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji w Ł. wniósł skargę kasacyjną na powyższy wyrok, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skargą kasacyjną zarzucono: I. Naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.): - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 57 k.p.a., art. 58 k.p.a. oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 286, poz. 2870 ze zm., dalej: rozporządzenie) polegające na przyjęciu przez Sąd, iż wskazany w rozporządzeniu termin ma charakter terminu instrukcyjnego, w sytuacji gdy wskazany termin ma charakter terminu procesowego zawitego, a zatem Sąd uchylając zaskarżoną decyzję naruszył wskazane przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, II. Naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] stycznia 2011 r., ze względu na to, iż zdaniem Sądu wydana została z jaskrawym naruszeniem przez organ regulacji zawartej w art. 153 p.p.s.a., gdyż w ocenie Sądu organ związany był oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) z dnia [...] marca 2010 r. wydanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 445/10, którym to wyrokiem wskazany Sąd oddalił skargę na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć w ramach pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych udzielanej na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, w sytuacji gdy w opinii organu wyrażona w tym postępowaniu ocena prawna co do charakteru terminu wskazanego w rozporządzeniu (§ 8 ust. 2) nie mogła być wiążąca dla organu w niniejszej sprawie, gdyż zapadła w innej co do przedmiotu sprawie, a zatem Sąd uchylając zaskarżoną decyzję naruszył wyżej wymienione przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator przedstawił argumenty na poparcie przedstawiony zarzutów. Naczelny Sąd Administracji zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji naruszył art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem postępowania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy. W przedmiotowej sprawie WSA w Ł. w uzasadnieniu z dnia 29 czerwca 2010 r., II SA/Łd 445/10 jednoznacznie stwierdził, iż termin o jakim mowa w § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870 ze zm.) ma wyłącznie charakter instrukcyjny, a jego niezachowanie nie pociąga za sobą skutków procesowych. Zauważył przy tym, że w sytuacji gdy beneficjent złożył oświadczenie, ale z opóźnieniem, to organ administracji winien przede wszystkim zbadać, czy przedsięwzięcie przewidziane w planie gospodarstwa niskotowarowego zostało zrealizowane w terminie, o jakim mowa w § 8 ust. 1 pkt 1 omawianego rozporządzenia. Powyższy wyrok WSA w Ł. stał się prawomocny, a zatem organ administracji rozpoznając ponownie sprawę był obowiązany zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu tego wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. W konsekwencji nie zachodzi też potrzeba ustosunkowania się do zarzutów skargi kasacyjnej, iż termin o jakim mowa w § 8 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia ma charakter terminu procesowego zawitego, do którego stosuje się przepisy art. 57 i 58 k.p.a. W skardze kasacyjnej trafnie podnosi się, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania o jakich mowa w art. 153 p.p.s.a. "wiążą w sprawie". Nie można jednak podzielić poglądu, iż ocena prawna wyrażona co do charakteru prawnego terminu wskazanego w § 8 ust. 2 omawianego rozporządzenia była oceną wyrażoną w innej sprawie w rozumieniu art. 135 p.p.s.a. i jako taka nie mogła stanowić podstawy do uchylenia decyzji organu wydanej w przedmiocie wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Wprawdzie w wyroku z dnia [...] czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 445/10 WSA w Ł. orzekał jedynie w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia oświadczenia, a nie w sprawie samej płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, lecz orzeczenie to odnosiło się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych, które miały istotne znaczenie dla samej płatności. Tą okolicznością istotną była ocena charakteru terminu określonego w § 8 ust. 2 omawianego rozporządzenia, skoro WSA w Ł. uznał, iż termin ten ma jedynie charakter porządkowy, a jego uchybienie nie powoduje żadnych ujemnych skutków procesowych dla strony i tylko dlatego uznał, że przywrócenie tego terminu jest niedopuszczalne. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.