II OSK 37/18

SENTENCJA Dnia 22 listopada 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Paweł Groński (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 września 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 798/17 w sprawie ze skargi [...]na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania postanawia zawiesić postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 8 września 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 798/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi [...] uchylił postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak [...]oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wadowicach z dnia [...] lutego 2017 r. znak [...]w przedmiocie odmowy wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania. Wskazanym wyżej postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wadowicach odmówił wymierzenia na wniosek [...]inwestorowi [...], kary z tytułu nielegalnego użytkowania samowolnie wybudowanej instalacji zaśnieżania stoku narciarskiego na terenie ośrodka "[...]. Podstawę materialnoprawną tego postanowienia stanowił art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm.). W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ stwierdził, że tryb wymierzenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu (art. 57 ust. ustawy prawo budowlane) oraz tryb legalizacji robót budowlanych wykonywanych samowolnie (art. 48-49 ustawy) są trybami wyłączającymi się wzajemnie. W sytuacji, gdy inwestor przystępuje do użytkowania obiektu realizowanego samowolnie, to pierwszeństwo ma tryb legalizacyjny określony w art. 48-49 ustawy, bowiem prawnie skutecznie można zgłosić tylko wykonanie inwestycji prowadzonej legalnie. W konsekwencji rozstrzygnięcie oparte na art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. winno być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym przeprowadzonym w ramach postępowania legalizacyjnego, mającym na celu ustalenie czy samowolnie zrealizowany obiekt w ogóle może uzyskać zgodność z prawem, oraz czy inwestor do takiej zgodności doprowadzi. Zdaniem organu tak długo jak inwestorowi realizującemu samowolnie obiekt budowlany zagraża sankcja nakazania rozbiórki, nie istnieje możliwość przystąpienia do użytkowania takiego obiektu lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy, a w konsekwencji brak jest możliwości stosowania sankcji z art. 57 ust. 7 ustawy. Uchylając zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wadowicach z dnia [...] lutego 2017 r. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje rozbieżność w zakresie wykładni i stosowania art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Sąd podniósł jednak, że nie podziela poglądu wskazującego, iż toczące się postępowanie legalizacyjne dotyczące wybudowania obiektu budowlanego w warunkach samowoli budowlanej wyklucza możliwość wymierzenia inwestorowi kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Wskazał też, że podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 19 listopada 2009, sygn. akt II OSK 1179/09, zgodnie z którym do odstąpienia w tego rodzaju sytuacjach od obowiązku wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego brak jest podstaw prawnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...]Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", poprzez uznanie, iż w sprawie zakończonej postanowieniem Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie naruszono prawo materialne, które miało wpływ na wynik sprawy; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, poprzez uznanie, iż inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego, a tym samym w stanie faktycznym i prawnym objętym postępowaniem administracyjnym zaistniały przesłanki do obciążenia inwestora karą z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego na podstawie art. 57 ust. 7 powołanej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Przepis ten pozwala na zawieszenie postępowania w przypadku zaistnienia zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego). Takie zagadnienie występuje wtedy, gdy uprzednie rozstrzygnięcie określonej kwestii, która występuje w sprawie, może wpływać na wynik toczącego się postępowania, co w rezultacie uzasadnia celowość wstrzymania czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia. Praktyka sądowa opowiada się za szerokim interpretowaniem użytego w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sformułowania "rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania", wychodząc poza tradycyjne rozumienie prejudycjalności postępowania. W szczególności uwidacznia się to w tych wypadkach, gdy zawieszenie postępowania następuje z uwagi na skierowanie, na tle innej sprawy zawisłej przed sądem lub rozbieżności występujących w orzecznictwie, zagadnienia prawnego w celu podjęcia stosownej uchwały przez skład rozszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 2 i 3, art. 187 i 269 p.p.s.a. (zob. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, opublikowano: LEX/el. 2019). Sądowi z urzędu wiadomym jest, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia [...] września 2019 r., sygn. akt II OSK 2641/17, przedstawił składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy przewidziana w art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 t.j. ze zm.) sankcja w postaci kary pieniężnej za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części dotyczy także obiektów zrealizowanych bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia." Sprawę zarejestrowano pod sygnaturą II OPS 4/19. Nie ulega wątpliwości, że rozstrzygnięcie ww. zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości będzie miało bezpośredni wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy. Przedmiotem uchwały siedmiu sędziów ma bowiem być kwestia dotycząca wykładni 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten stanowił podstawę podjętych rozstrzygnięć administracyjnych i jego zastosowanie było przedmiotem kontroli Sądu I instancji. Wobec tego uzasadnione jest zawieszenie postępowania w tej sprawie przez Sąd do czasu wydania orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie zarejestrowanej pod sygnaturą II OPS 4/19. Przemawiają bowiem za tym względy ekonomii procesowej, sprawiedliwości, spójności systemu prawnego oraz jednolitości i stabilności orzecznictwa sądowego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. z urzędu zawiesił postępowanie w sprawie.