II SO/Łd 19/15

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędzia NSA Anna Stępień Protokolant: Sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2015 r. sprawy z wniosku S. M. o wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywny w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. za nieprzekazanie skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: 1. wymierzyć Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ł. grzywnę w wysokości 200 (dwieście) złotych; 2. zasądzić od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz S. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS UZASADNIENIE W dniu [...] roku S. M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosek o wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywny za nieprzekazanie do sądu skargi S. M. z dnia 24 sierpnia 2015 roku na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w sprawie udostępnienia na wniosek skarżącego z dnia 23 lipca 2015r. o udostępnienie mu informacji w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że termin do przekazania skargi z dnia 24 sierpnia 2015 roku upłynął bezskutecznie. W odpowiedzi na wniosek organ wniósł o jego odrzucenie. Następnie organ wyjaśnił, że w dniu 23 lipca 2015r. skarżący wystąpił o udostępnienie mu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej następującego zakresu informacji: - kopii zgłoszeń rozpoczęcia budowy lub robót budowlanych, a także zawiadomień o zakończeniu budowy wraz z kopiami ich załączników przyjętych przez organ, a dotyczących nieruchomości położonej we wsi Z. gm. B. (adres nieruchomości – Z. 44C - działka nr 65/3 -obręb [...]); - czy w okresie budowy budynku mieszkalnego na tej nieruchomości organ przeprowadzał kontrolę jego budowy, jeżeli tak to wnosił o udostępnienie kopii protokołu z kontroli; - czy w związku z przystąpieniem do użytkowania budynku mieszkalnego bez dopełnienia obowiązku zgłoszenia zakończenia budowy, organ przeprowadzał kontrolę, jeżeli tak to wnosił o udostępnienie kopii protokołu z kontroli. Dalej organ wskazał, że dnia 6 sierpnia 2015r. udzielił skarżącemu odpowiedzi na powyższy wniosek, lecz dnia 24 sierpnia 2015r. skarżący wystąpił ze skargą na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Skargę tę organ przekazał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pismem z dnia 14 października 2015r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wyjaśnił, iż zaniedbanie w zakresie terminowości przekazania przedmiotowej skargi jest niezależne od organu. Brak odpowiedniej kadry pracowniczej, liczne rozbudowane postępowania administracyjne, uczestnictwo w postępowaniach prowadzonych przez organy ścigania czy też konieczność podjęcia natychmiastowych działań w przypadku wystąpienia zagrożenia zdrowia i życia mieszkańców powiatu powoduje niezależne od organu zaniedbania w terminowym załatwianiu spraw. Powołując się na obowiązujący system prawny PINB podkreślił, iż każdy obywatel ma prawo skorzystać z przysługujących mu uprawnień składania skarg i petycji w związku z czym organ zmuszony jest rozpatrzyć każdy wniosek, który powoduje przy nieodpowiedniej kadrze pracowniczej nawarstwianie się spraw. Szeroki zakres ustawowych kompetencji organu nadzoru budowlanego przy niewielkiej liczbie pracowników powoduje, iż organ staje przed wyborem mniejszego zła wybierając kontrole gdzie ewidentnie występuje bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia ludzi narażając się tym samym na bezczynność w innych ważnych sprawach m.in. w terminowym przekazaniu skarg. W chwili obecnej organ posiada kadrę techniczną w postaci Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz jednego inspektora, trzech referentów, którzy na dzień dzisiejszy muszą obsłużyć i zapewnić bezpieczeństwo mieszkańcom ponad 113 tysięcznego powiatu o obszarze 971 km², na terenie którego zlokalizowane są duże strefy przemysłowe m.in. A S.A. Brak zrozumienia problemu błędów ustrojowych przez organy zwierzchnie powoduje, iż organ szczebla powiatowego sam musi rozwiązywać problem braku środków finansowych na prawidłowe funkcjonowanie. W ocenie organu dodatkowe obciążenie inspektoratu grzywnami za bezczynność czy też przewlekłość nie pomoże w ulepszeniu pracy jednostki, która poprawić się może jedynie w przypadku zwiększeniu kadry inspektoratu na co potrzebne są środki finansowe, których w budżetówce na chwilę obecną nie ma. Organ stanął na stanowisku, że niezrozumiałe i głęboko krzywdzące jest powoływanie się WSA na ugruntowane już stanowisko judykatury stwierdzające, iż nie stanowi uzasadnienia dla bezczynności organu argument dotyczący błędów ustrojowych państwa, ograniczonej kadry i nie adekwatnych środków finansowych dla potrzeb prawidłowego funkcjonowania inspektoratu, który w pierwszej kolejności ma dbać o bezpieczeństwo życia i zdrowia mieszkańców danego powiatu w zakresie prawidłowego użytkowania obiektów budowlanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Co do zasady, zgodnie z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm., cytowanej dalej jako "p.p.s.a.") organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Modyfikację w zakresie terminu przekazania skargi wprowadza jednak art. 21 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014r., poz. 782 ze zm.), który określa, że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Natomiast w myśl art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do tego obowiązku, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., a więc do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 10 lutego 2015 r. (publik.: M.P.2015.179) przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2014 r. wyniosło 3783,46 zł. Uznać zatem należy, że powołane wyżej przepisy przewidują wyłącznie dwa warunki, których spełnienie pozwala sądowi na wymierzenie grzywny: to jest stwierdzenie uchybienia przez organ terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenie przez stronę wniosku o wymierzenie grzywny. Oznacza to, że przesłanką do wymierzenia grzywny jest fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, bez względu na powody takiego stanu rzeczy. Natomiast, wymierzając grzywnę, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku. Należy też wskazać, że dopełnienie przez organ obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a., ale z uchybieniem terminu, nie skutkuje oddaleniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09 ( www.cbois.nsa.gov.pl ), podniesiono bowiem, iż skoro z art. 54 § 2 P.p.s.a. wynika obowiązek dochowania określonego terminu, to uchybienie tej powinności mieści się w "niezastosowaniu się do obowiązków", będącym przesłanką wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 tej ustawy. W istocie zatem przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 P.p.s.a. obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi wraz z odpowiedzią na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania wniosku dostrzec wypada, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uczynił zadość wymogowi przekazania skargi do sądu w terminie 15 dni od daty jej otrzymania. Skoro bowiem skargę S. M. na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej doręczono organowi w dniu 24 sierpnia 2015 roku, organ ten obowiązany był najpóźniej do dnia 8 września 2015 roku przekazać sądowi przedmiotową skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Organ obowiązek ten zrealizował wysyłając odpowiednie dokumenty do sądu dopiero w dniu 15 października 2015 roku (data nadania przesyłki do sądu), czyli już po złożeniu wniosku w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a.. Wniosek o ukaranie organu grzywną z powodu przekazania skargi sądowi po terminie wynikającym z przepisu art. 54 § 2 P.p.s.a., został złożony w dniu 5 października 2015 roku. Reasumując, uchybienie terminu przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi do sądu obejmowało 37 dni. Biorąc więc pod uwagę fakt, iż jednak skarga wraz z niezbędnymi dokumentami została doręczona do sądu, jak i okoliczność, że uchybienie terminu obejmowało okres 37 dni i wynikło z niedoborów kadrowych (na które skarżony organ nie ma wpływu), sąd uznał, iż celowe będzie nałożenie grzywny na organ w nieznacznej wysokości. Wszak celem grzywny jest nie tylko doprowadzenie do tego, by organ przekazał sądowi administracyjnemu skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, ale także ma ona być sankcją za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto ma ona również funkcję prewencyjną, której celem jest zapobieżenie naruszeniom prawa w przyszłości. Konkludując, obowiązek określony w art. 54 § 2 P.p.s.a. został wykonany, jednak z uchybieniem ustawowego terminu. Zatem nałożenie grzywny przewidzianej w art. 55 § 1 P.p.s.a., w okolicznościach tej konkretnej sprawy, uznać należało za uzasadnione. Wysokość grzywny Sąd miarkował z uwzględnieniem okoliczności, iż opóźnienie w przekazaniu skargi wyniosło 37 dni. Z tych wszystkich względów, w oparciu o treść art. 55 § 1 P.p.s.a., sąd orzekł jak w postanowieniu. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. A. P.