I OSK 782/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 grudnia 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 1078/20 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 25 sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 25 sierpnia 2020 r., nr SKO.NP/4115/183/2020 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: W dniu 18 czerwca 2020 r. J. W. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem K. G., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w D. w dniu 12 stycznia 2017 r. Decyzją z dnia 15 lipca 2020 r., Wójt Gminy O. odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem. Zdaniem organu, w ustalonym stanie faktycznym sprawy nie można jednoznacznie ustalić związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją bądź niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze Tarnowie, po rozpoznaniu odwołania J. W., decyzją z dnia 25 sierpnia 2020 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że skarżąca mieszka wspólnie z mężem i córką nie jest zatrudniona, ponieważ opiekuje się swoim ojcem który mieszka oddzielnie (w osobnym domu na tej samej posesji). Skarżąca oświadczyła, że do ojca przychodzi codziennie i sprawuje nad nim osobistą całodobową opiekę, pomaga we wszystkich czynnościach dnia codziennego, tj. sprząta, gotuje, robi zakupy, podaje posiłki, nadzoruje zażywanie leków, zawozi do lekarza , wykupuje leki w aptece, pomaga przy kąpieli oraz codziennej toalecie. Sprawowanie tej opieki uniemożliwia jej podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Ponadto skarżąca podkreśliła, że jej mąż i córka nie biorą udziału w sprawowaniu opieki. W opiece nad ojcem nie uczestniczy również jej siostra B., ponieważ mieszka w S. i z uwagi na odległość oraz fakt, że pracuje zawodowo nie jest w stanie sprawować opieki nad ojcem. Ojciec skarżącej ma 79 lat leczy się u lekarza rodzinnego oraz w poradniach specjalistycznych. Według oświadczenia K. G. "w ciągu dnia około 3 godzin może samodzielnie funkcjonować, pod warunkiem że mam wszystko wcześniej przygotowane przez córkę". Skarżąca była zarejestrowana w PUP jako bezrobotna w okresach od 17 lipca 1990 r. do 14 listopada 1990 r., od 24 stycznia 1994 r. do 2 stycznia 1996 r. oraz od 10 lipca 2001 r. do 14 lipca 2011 r. Z oświadczenia złożonego przez skarżącą wynika, że nigdy nie pracowała i nie podejmowała staży zawodowych, ponieważ nigdy nie otrzymała żadnej oferty pracy. Kolegium wyjaśniło, że w sprawie dotyczącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego podstawową przesłanką jest zaistnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawnym w znacznym stopniu, a niepodejmowaniem przez opiekuna zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej bądź też pracy w gospodarstwie rolnym. W niniejszej sprawie skarżąca takiego związku nie wykazała, ponieważ jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego nigdy nie podjęła zatrudnienia. Co prawda we wskazanych powyżej okresach skarżąca była zarejestrowana w PUP, jednak nigdy nie pracowała. Również od stycznia 2017 r., od kiedy ojcu skarżącej przyznano znaczny stopień niepełnosprawności, skarżąca nie podjęła jakiekolwiek zatrudnienia. W tym czasie nie składała także stosownego wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Z treści przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że warunkiem sine qua non przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest istnienie związku między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką. Związku tego nie mogą się organy domyślać, lecz musi on mieć charakter bezpośredni. Zatem samo oświadczenie strony w tej kwestii jest niewystarczające. Istotne są także inne okoliczności faktyczne ustalone w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Tym bardziej, że skarżąca nie jest jedyną osobą zobowiązaną do alimentacji w tym samym stopniu względem ojca, ponieważ taką osobą jest także jej pracująca siostra. Pomoc ta nie musi być świadczona w formie bezpośredniej opieki ponieważ obowiązek alimentacyjny może także polegać albo na świadczeniu określonych sum pieniężnych, albo na dostarczaniu w naturze określonej ilości produktów potrzebnych do życia, bądź też na osobistych staraniach. Nie zgadzając się z decyzją organu odwoławczego J. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko z zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "P.p.s.a."). Zdaniem Sądu I instancji, treść art. 17 ust. 1 u.ś.r. jednoznacznie wskazuje, że nie każda rezygnacja z zatrudnienia (tudzież jego niepodejmowanie) jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki. W związku z tym uznać należy, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje jedynie temu, kto nie pozostaje w zatrudnieniu tylko dlatego, aby sprawować opiekę i faktycznie to robi. Oznacza to, że rezygnacja z zatrudnienia musi być wyłącznie spowodowana koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś przyczynami leżącymi po stronie osoby, która tę opiekę ma sprawować. Przy czym ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust 1 u.ś.r. powinna być dokonywana jako aktualna, tj. odnosząca się do czasu, w którym wnioskodawca wystąpił o przyznanie świadczenia. WSA wskazał, że skarżąca była zarejestrowana w PUP jako bezrobotna w okresach od 17 lipca do 14 listopada 1990 r., od 24 stycznia 1994 r. do 2 stycznia 1996 r. oraz od 10 lipca 2001 r. do dnia 14 lipca 2011 r., jednak nigdy we wskazanym, ani późniejszym okresie, nie podjęła pracy ani żadnych staży zawodowych, ponieważ jak twierdziła, nigdy nie otrzymała żadnej oferty pracy. Z tego względu Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że sam fakt sprawowania obecnie opieki nad ojcem, (do czego zresztą skarżąca, jako córka jest zobowiązana), nie uprawnia skarżącej do przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego. Aby organ mógł skarżącej przyznać świadczenie pielęgnacyjne skarżąca musiałaby wykazać związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad ojcem, a niepodjęciem przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej – ponieważ skoro nie pracowała, to nie mogła zrezygnować z pracy. W niniejszej sprawie skarżąca takiego związku nie wykazała. Skarżąca nie tylko dotychczas nie pracowała zawodowo, ale dodatkowo ostatni raz w PUP była zarejestrowana jako osoba bezrobotna do 14 lipca 2011 r. Ojcu skarżącej orzeczeniem z 12 stycznia 2017 r. przyznano znaczy stopień niepełnosprawności na stałe od dnia wydania orzeczenia. Już wówczas ojciec skarżącej wymagał stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Jednak wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca złożyła dopiero 18 czerwca 2020 r. Przez ten czas skarżąca również nie pracowała. Sąd I instancji podkreślił, że sam znaczny stopnień niepełnosprawności przyznany na stałe, jak również konieczność sprawowania opieki nad ojcem – nie stanowią w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła J. W. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji będąc zobowiązanym do orzekania w granicach danej sprawy, w wyniku niewłaściwej kontroli działalność administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie polegającego na uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Wójta Gminy O., w sytuacji gdy zaskarżona decyzja SKO, a także decyzja organu I instancji, obarczone były wadą polegająca na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, zwłaszcza okoliczności sprawowania opieki przez stronę nad niepełnosprawnym ojcem na kilka lat przed złożeniem wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz niepodejmowania z tego powodu zatrudnienia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie, że pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nie istnieje związek przyczynowy, II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wyłącznie osobom, które zaprzestają aktywności zawodowej z powodu konieczności sprawowania stałej i długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną, w sytuacji, gdy wykładnia pojęcia rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej musi się odbywać przez pryzmat celu jakiemu świadczenia opiekuńcze służą, a zatem pojęcie rezygnacji z zatrudnienia należy rozumieć nie tylko jako zaprzestanie konkretnego działania, ale także jako jego niepodejmowanie z uwagi na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej to działanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Osią sporu w tej sprawie było to, czy J. W. spełnia zasadniczą przesłankę wynikającą z art. 17 ust. 1 u.ś.r., a mianowicie przesłankę niepodjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. W przepisie art. 17 ust. 1 wyraźnie wskazano, że świadczenie przysługuje wtedy gdy wnioskujący, nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tak więc musi istnieć ścisły i bezpośredni związek przyczynowo skutkowy pomiędzy niepodjęciem zatrudnienia a sprawowaniem w/w opieki. Niepodejmowanie zatrudnienia powinno wynikać z konieczności sprawowania opieki, a sprawowanie jej powinno to zatrudnienie niejako uniemożliwiać. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest zrekompensowanie utraty potencjalnego dochodu. Zatem osoba ubiegająca się o przyznanie tego świadczenia będąc zdolną do podjęcia pracy zarobkowej, rezygnuje z podjęcia takiej pracy. Rezygnacja z podjęcia pracy zarobkowej ma służyć opiece nad osobą niepełnosprawną. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny, a więc pomoc tym osobom, które poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Treść art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jednoznacznie wskazuje, że nie każda rezygnacja niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki. Celem tego uregulowania jest bowiem udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. Wnioskujący musi sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z punktu widzenia celu omawianego świadczenia nie jest istotne, czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia, czy rezygnacja z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest natomiast to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą. Identyczną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r zaakceptował Sąd I instancji w wyroku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rację przyznać należało wyrażonej w kontrolowanym uzasadnieniu ocenie, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono pełną dokumentację obrazującą sytuację faktyczną, która pozwoliła na jej odniesienie do warunków ustalonych przepisami prawa. Nie sposób zatem zgodzić się z podniesionymi w skardze kasacyjnej zarzutami naruszenia przepisów postępowania. Rację przyznać należało Sądowi I Instancji, że Organy należycie uzasadniły wydane rozstrzygnięcia, odwołując się przy tym do obowiązujących regulacji prawnych i wyjaśniając stronom zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy. Sprawowanie opieki powinno być wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia i musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek przyczynowy (ale też czasowy) między ustaniem zatrudnienia, a podjęciem przez wnioskodawcę opieki nad wskazaną w tym przepisie osobą. Trudno dopatrzeć się takiego związku w stosunku do J. W. która nigdy nie podejmowała żadnego zatrudnienia, czy pracy zarobkowej. Nie wskazywała też, by konieczność opieki nad Ojcem przerwała podejmowane przez Nią działania nakierunkowanie na chęć znalezienia zatrudnienia. Prowadzone postępowanie administracyjne odpowiadało więc regułom zawartym w art. 7, 77§1, 80 i 107§3 K.p.a. Sąd nie naruszył zatem przepisów art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. Mając na względzie powyższe skargę kasacyjną jako niezasadną należało oddalić w oparciu o art. 184 P.p.s.a. w związku z art. 182§2 P.p.s.a.