I GSK 3281/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Artur Adamiec Protokolant Piotr Suchoń po rozpoznaniu w dniu 5 października 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1685/17 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 26 czerwca 2017 r., nr 180/17 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu ułatwiania startu młodym rolnikom oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 30 maja 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1685/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2022 r., poz. 329 - powoływanej dalej jako p.p.s.a.) uchylił decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 26 czerwca 2017 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności finansowych z tytułu ułatwiania startu młodym rolnikom. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy. Decyzją z dnia 26 września 2011 r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR przyznał M. K. pomoc w wysokości 75 000,00 zł w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Przepisy zobowiązywały beneficjentkę do uzupełnienia wykształcenia w okresie 3 lat od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy. Termin ten upłynął w dniu 3 października 2014 r., a dopiero w dniu 1 grudnia 2014 r. do siedziby Agencji wpłynęły dokumenty potwierdzające posiadanie stosownych kwalifikacji zawodowych. W związku powyższym organ w dniu 28 lipca 2016 r. wezwał beneficjentkę do złożenia wyjaśnień dotyczących niedopełnienia wspomnianego zobowiązania. Przesłała ona wyjaśnienie odnośnie niezdania egzaminu argumentując niedopełnienie warunku problemami zdrowotnymi. Decyzją z dnia 14 marca 2017 r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości 75 000,00 zł, a Prezesa ARiMR decyzją z dnia 26 czerwca 2017 r. utrzymał tę decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę uznał, że opóźnienie w ukończeniu nauki nastąpiło ze strony skarżącej w okolicznościach, o których mowa w § 22 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2014 r., poz. 201 ze zm. – powoływanego dalej jako rozporządzenie w sprawie ułatwiania startu młodym rolnikom). Zgodnie z tym unormowaniem zwrot udzielonego wsparcia nie jest wymagany wówczas, gdy do opóźnienia doszło na skutek niezależnych od beneficjenta okoliczności wynikających z cyklu nauczania w danym typie szkoły lub związanych z terminem egzaminu zawodowego skutkujących nieuzupełnieniem wykształcenia w terminie, o którym mowa w § 18 ust. 1 pkt 6, jeżeli beneficjent podjął naukę w wybranej szkole, uczelni, placówce kształcenia ustawicznego, placówce kształcenia praktycznego lub ośrodku dokształcania i doskonalenia zawodowego w możliwie najbliższym terminie od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy i kontynuował naukę bez nieusprawiedliwionych przerw i opóźnień, a uzupełnienie wykształcenia nastąpi nie później niż w terminie 9 miesięcy od dnia upływu terminu, o którym mowa w § 18 ust. 1 pkt 6. W ocenie Sądu I instancji, skarżąca podjęła naukę w pierwszym pełnym roku nauczania po otrzymaniu decyzji przyznającej wsparcie i kontynuowała ją bez przerw. Brak zaliczenia egzaminu w pierwszym terminie trudno uznać zdaniem Sądu I instancji za opóźnienie, gdyż termin poprawkowy jako taki mieści się w naturalnym toku studiów, dodatkowo wypadał on pierwotnie na parę tygodni przed obowiązującym skarżącą terminem do uzupełnienia wykształcenia. Dopiero przesunięcie tego terminu na dzień 9 października 2014 r. było bezpośrednią przyczyną naruszenia terminu, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia w sprawie ułatwiania startu młodym rolnikom. Sąd I instancji podkreślił ponadto, że w piśmie z dnia 12 maja 2014 r. organ informował skarżącą o terminie 10 dni roboczych od dnia otrzymania przez beneficjenta omawianego pisma, który został przewidziany na przekazanie informacji dotyczących okoliczności, o których mowa w art. 22 ust. 2 rozporządzenia. W piśmie tym nie było informacji o tym, że termin 10 dni roboczych obowiązuje generalnie, na podstawie konkretnego przepisu, tj. art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE), nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. UE. L. z 2006 r., Nr 368, str. 15 ze zm.- powołanego dalej jako rozporządzenie ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich) w stosunku do wszystkich, a więc także przyszłych sytuacji, w których strona zmuszona będzie powołać się na okoliczności o charakterze siły wyższej, jako przyczyny niedochowania któregoś ze zobowiązań wynikających z przepisów lub decyzji przyznającej wsparcie. W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego to jest: • art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku art. 47 ust 2 rozporządzenia ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich w związku z art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r., Nr 90, poz. 864 ze zm. – dalej: TfUE) w związku z 21 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2018 r., poz. 1856 ze zm. powoływanej dalej jako ustawa PROW) przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu regulacji zawartej w art. 47 ust 2 rozporządzenia 1974/2006 oraz przyjęciu, że przepis stosowany bezpośrednio nie ma w przedmiotowej sprawie zastosowania ponieważ jego zastosowanie w realiach sprawy godziłoby w standardy praworządnego postępowania podczas, gdy przepis art. 47 ust. 2 rozporządzenia nr 1974/2006 w znajduje w przedmiotowej sprawie bezpośrednie zastosowanie, co sprowadza się do ciążącego na beneficjencie (lub upoważnionej przez niego osobie) obowiązku zgłoszenia właściwemu organowi okoliczności siły wyższej wraz z odpowiednimi dowodami wystarczającymi dla właściwych organów, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności, a zastosowanie bezpośrednie art. 47 ust 2 rozporządzenia nie godzi w zasadę praworządności, • art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w związku § 4 ust 1 i 2 rozporządzenia w sprawie ułatwiania startu młodym rolnikom Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 kwietnia 2014 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na łata 2007-2013 (Dz. U. 2014, poz. 501) w związku 47 ust 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 przez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że wysłanie do beneficjenta pisma skierowanego do strony z uwagi na wyżej wskazane regulacje § 4 ust 1 i 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 17 kwietnia 2014 r., zgodnego z treścią powołanego powyżej przepisu, w opinii sądu zawiera niejednoznaczne i niepełne pouczenie co skutkuje tym, że można stosować wobec beneficjentki konsekwencji z art. 47 ust 2 rozporządzenia nr 1974/2006 podczas, gdy powoływane powyżej rozporządzenie MRiRW z dnia 17 kwietnia 2014 r., które wprowadziło m.in. dodatkowe kategorie siły wyższej odnoszące się do uzupełnienia wykształcenia, nakładało również na Agencję obowiązek poinformowania o tym fakcie beneficjentów w ciągu 45 dni od dnia wejścia w życie nowych przepisów oraz do pouczenia ich, iż w przypadku wystąpienia okoliczności siły wyższej zobowiązani są oni do poinformowania o tym Agencji w terminie 10 roboczych od dnia otrzymania informacji. Tak więc pouczenie w zawiadomieniu z dnia 12 maja 2014 r., zgodne z treścią § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 17 kwietnia 2014 r. nie wpływało (i nie mogło wpłynąć) na możliwość zastosowania wobec beneficjentki konsekwencji wynikających z art. 47 ust 2 rozporządzenia nr 1974/2006. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów i postępowania ponieważ wskazane poniżej uchybienia mają istotny wpływ na wynik sprawy to jest: • art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z 21 ust. 2 pkt 1 ustawy PROW, poprzez nakaz skierowany do organów, zawarty na str. 16 uzasadnienia wyroku, zgodnie z którym "organy administracji (...) winny kierować się nie tylko literą prawa, lecz także uwzględniać oczekiwania społeczne i realizować trafne postulaty polityków obozu rządzącego", podczas gdy zgodnie z zasadą praworządności, wynikającą z art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy PROW (odpowiednik art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – dalej powoływanej jako k.p.a.) organ wydając rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie działa wyłącznie na postawie przepisów obowiązującego prawa. Zatem zastosowanie się do wytycznych zawartych w wyroku WSA spowoduje naruszenie art. 21 ust 2 pkt 1 ustawy PROW. • art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy PROW przez błędne uznanie, że brak pouczenia o konieczności informowania organu o okoliczności siły wyższej w określonym terminie zwalnia Beneficjenta z tego obowiązku w celu uniknięcia zwrotu pomocy finansowej, podczas gdy na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy PROW (odpowiednik art. 9 kpa) organ nie miał obowiązku udzielać stronie dodatkowych pouczeń ponieważ przepis ustawy zawiera wyraźną normę, że udzielenie niezbędnych pouczeń następuje na żądanie strony, a zatem uchylenie decyzji z powodu braku pouczenia udzielonego stronie stanowi naruszenie wskazanych w zarzucie przepisów. Strona przeciwna w piśmie z dnia 10 stycznia 2019 r. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy wskazać, że na gruncie rozpatrywanej sprawy mogą one podlegać łącznej ocenie zarówno w zakresie naruszeń prawa materialnego, jak i procesowego. W skardze kasacyjnej sformułowano bowiem zarzuty odnoszące się w istocie do kwestii prawidłowego zastosowania wobec beneficjentki pomocy dla młodych rolników wymogów wprowadzonych w art. 47 ust 2 rozporządzenia ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich. Zgodnie z tym przepisem, przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności są zgłaszane przez beneficjenta lub przez upoważnioną przez niego osobę na piśmie właściwemu organowi wraz z odpowiednimi dowodami wystarczającymi dla właściwych organów, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności. W rozpatrywanej sprawie w czasie trwania 3 - letniego okresu przewidzianego na odebranie stosownej edukacji dla rolników, tj. z dniem 19 kwietnia 2014 r., zmianie uległy przepisy rozporządzenia w sprawie ułatwiania startu młodym rolnikom. W świetle § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 kwietnia 2014 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. poz. 501 – powoływanego dalej jako rozporządzenie zmieniające) organ ARiMR w terminie 45 dni od dnia wejścia w życie rozporządzenia, przekazuje informację o zmianie przepisów w zakresie, o którym mowa w § 22 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ułatwiania startu młodym rolnikom, beneficjentom programu. W informacji tej Agencja wzywa beneficjentów w terminie 10 dni roboczych od dnia otrzymania informacji, do oświadczenia o wystąpieniu okoliczności, o których mowa w § 22 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ułatwiania startu młodym rolnikom wraz ze szczegółowymi wyjaśnieniami dotyczącymi tych okoliczności oraz wymaganymi dokumentami. Z akt administracyjnych sprawy, w szczególności z pisma organu z dnia 12 maja 2014 r. informującego beneficjentkę o rozszerzeniu katalogu zdarzeń kwalifikowanych jako siła wyższa lub wyjątkowe okoliczności, w przypadku wystąpienia których zwrot pomocy nie jest wymagany wynika jedynie generalna informacja, zgodnie z którą, jeżeli w sytuacji beneficjentki pomocy wystąpiła okoliczność przewidziana zmienionymi przepisami, a więc jeżeli zaistniały niezależne od niej okoliczności wynikające z cyklu nauczania w danym typie szkoły lub związane z terminem egzaminu zawodowego, które spowodowały, że nie uzupełni ona wykształcenia w okresie 3 lat od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy - organ wzywa beneficjentkę do potwierdzenia zaistnienia tych okoliczności w terminie 10 dni roboczych od dnia otrzymania niniejszej informacji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wezwanie to nie dotyczyło sytuacji beneficjentki, ponieważ w maju 2014 r., kiedy organ skierował do beneficjentki pismo informacyjne, nic jeszcze nie zapowiadało, że cykl edukacyjny nie zostanie ukończony w wymaganym terminie, a więc do dnia 3 października 2014 r. Co wymaga podkreślenia, z pisma organu z dnia 12 maj 2014r. nie wynika obowiązek każdorazowego informowania organu przez beneficjenta pomocy "na przyszłość" o ewentualnym wystąpieniu niezależnych okoliczności wynikających z cyklu nauczania. Wprost przeciwnie w piśmie z dnia 12 maja 2014 r. organ wprost wskazuje, że wzywa "do potwierdzenia zaistnienia tych okoliczności poprzez złożenie w terminie 10 dni roboczych od dnia otrzymania niniejszej informacji". Z pisma tego nie wynika zatem obowiązek, o którym mowa w art. 47 ust. 2 rozporządzenia ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, a więc obowiązek zgłoszenia na przyszłość ewentualnych niezależnych okoliczności wynikających z cyklu nauczania w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tych specyficznych warunkach rozpatrywanej sprawy organ co prawda sformułował informację zgodnie z wymogami przewidzianymi na gruncie § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 kwietnia 2014 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013" (Dz. U. poz. 501) to jednak treść tej informacji – jak wcześniej wspominano – nie może być uznana jako uzasadniona podstawa do egzekwowania na jej podstawie przyszłego obowiązku zgłaszania niezawinionych trudności w cyklu edukacyjnym w terminie 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności. Okoliczności te, co warte podkreślenia, przy całej specyfice tej sprawy zostały prawidłowo wyjaśnione i ocenione przez Sąd I instancji. Należy dodać, że z akt sprawy wynika, że skarżąca konsekwentnie realizowała wynikające ze zobowiązania obowiązki związane z 3 letnim cyklem kształcenia rolniczego. Końcowo zaś termin przedłożenia dokumentacji został w istocie uchybiony, a beneficjentka pomocy nie przedłożyła informacji o "obiektywnych trudnościach" w 10 – dniowym terminie. Co jednak najistotniejsze na gruncie rozpatrywanej sprawy nie mogła ona wywieść istnienia takiego obowiązku z treści pisma informacyjnego organu z dnia 12 maja 2014 r., opisana w nim sytuacja nie odnosiła się bowiem w tamtym czasie do jej sytuacji faktycznej. Tym samym Sąd I instancji prawidłowo uznał, że decyzja ustalająca w tych okolicznościach sprawy kwotę nienależnie pobranych płatności finansowych z tytułu ułatwiania startu młodym rolnikom w wysokości 75 000,00 zł powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. W zaskarżonym wyroku nie naruszono zatem przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku art. 47 ust 2 rozporządzenia ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich w związku z art. 288 TfUE w związku z 21 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2016 r. poz. 1387 ze zm. – powoływanej dalej jako ustawa PROW). Nie doszło również do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w związku § 4 ust 1 i 2 rozporządzenia zmieniającego w związku 47 ust 2 rozporządzenia ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich. Zaskarżony wyrok nie narusza także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z 21 ust. 2 pkt 1 oraz w związku z art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy PROW. W tym stanie rzeczy orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.