I GSK 3486/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Protokolant Andrzej Wojdalski po rozpoznaniu w dniu 14 października 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 83/18 w sprawie ze skargi D. W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 8 listopada 2017 r. nr 9/2017 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania pomocy finansowej producentom rolnym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od D. W. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z 11 lipca 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 83/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 i art. 145 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., aktualnie: Dz. U. 2022 poz. 329 - dalej jako p.p.s.a.) uwzględnił skargę D. W. uchylając decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 8 listopada 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję, a także umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia 29 września 2015 r. D. W. (dalej też jako skarżący) zwrócił się o udzielenie pomocy finansowej producentom rolnym, w których gospodarstwach powstały szkody spowodowane przez suszę w 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. przyznał w całości wnioskowaną pomoc o wartości 13 998,42 zł. Postanowieniem z 4 grudnia 2015 r. organ ten wznowił postępowanie administracyjne z uwagi na zmianę współczynnika korygującego, który wzrósł do wartości 0,86 co spowodowało zwiększenie wartości kwoty pomocy do 14 862,52 zł. Decyzją z dnia 8 grudnia 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. uchylił wcześniejszą decyzję i przyznał płatność w wysokości 14 862.52 zł. Następnie Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Zielonej Górze wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura ARiMR i decyzją z 24 lipca 2017 r. stwierdził nieważność decyzji z dnia 8 grudnia 2015 r. wskazując, że we wniosku o pomoc podano, że gospodarstwo na którym wystąpiły szkody wynosi 86,41 ha, natomiast w deklaracji o przyznanie płatności w 2015 r. wnioskodawca oświadczył, że posiada 73,11 ha upraw, co stanowiło w ocenie organu rażące naruszenie § 13c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. poz. 187 ze. zm. – powoływanego dalej jako rozporządzenie w sprawie zadań ARiMR). Na skutek wniesionego odwołania Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia 8 listopada 2017 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Zielonej Górze z dnia 24 lipca 2017 r. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 83/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 8 listopada 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu pomocy finansowej dla producentów rolnych oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Zielonej Górze z dnia 24 lipca 2017 r., a także umorzył postępowanie administracyjne w tym przedmiocie oraz zasądził od Prezesa Agencji na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. W ocenie Sądu I instancji, wskazane przez organy wady decyzji Kierownika Biura ARiMR z dnia 8 grudnia 2015 r., jeżeli w ogóle wystąpiły, dotyczyły naruszenia przepisów postępowania i w rozpatrywanej sprawie nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu pomocy finansowej. Zdaniem Sądu I instancji, zgodnie z art. 10a ust. 1 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2017 r., poz. 2137 – powoływanej dalej jako ustawa o ARiMR), mającego w ocenie Sądu, zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – powoływanej dalej jako K.p.a.), z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81. Kierownik Biura ARiMR nie miał zatem obowiązku samodzielnie prowadzić postępowania administracyjnego w celu ustalenia prawdy materialnej i mógł oprzeć się w całości na złożonym przez skarżącego wniosku o udzielenie pomocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenił, że fakt wystąpienia ewentualnych niezgodności między powierzchnią deklarowaną, do której przyznano pomoc dotyczącą suszy, a powierzchnią rzeczywistą upraw wskazaną we wniosku o przyznanie płatność na rok 2015 nie stanowi rażącego naruszenia prawa w świetle przytoczonej wykładni przepisu art.156 § 1 pkt 2 K.p.a. Uznał ponadto, że decyzja Kierownika Biura ARiMR o przyznaniu producentowi rolnemu pomocy finansowej została wydana na właściwej podstawie prawnej tj. § 13c rozporządzenia w sprawie zadań ARiMR. Prezes ARIMR w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenia: 1. art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 10a ust. 1 ustawy o ARiMR przez błędną wykładnię tych przepisów i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności przez przyjęcie, że przepis ten obowiązywał w dacie wydawania decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z 8 grudnia 2015 r. w sprawie przyznania pomocy finansowej producentom rolnym, w których gospodarstwach powstały szkody spowodowane przez suszę w 2015 r., choć przepis ten został dodany na podstawie art. 34 pkt 6 ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa (Dz. U. poz.624) z mocą od dnia 1 września 2017 r., 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak należytego wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia i sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uchybiający regułom przekonywania, przejawiający się w szczególności w braku pełnego wyjaśnienia przesłanek art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. i sposobu jego zastosowania w niniejszej sprawie, jak również wyjaśnienia zasadności umorzenia postępowania administracyjnego; 3. art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. przez błędną wykładnię tych przepisów i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności przez błędne przyjęcie, że porównanie danych we wniosku o przyznanie pomocy finansowej producentom rolnym, w których gospodarstwach powstały szkody spowodowane przez suszę w 2015 r. z danymi we wniosku o przyznanie płatności za rok 2015 stanowi przeszkodę dla stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z 8 grudnia 2015 r. w sprawie przyznania pomocy finansowej producentom rolnym, w których gospodarstwach powstały szkody spowodowane przez suszę w 2015 r.; 4. art.145 § 3 p.p.s.a. przez umorzenie postępowania bez uprzedniego zweryfikowania wszystkich przesłanek stwierdzenia nieważności i bez stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania; Na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. przez błędną jego interpretację przez przyjęcie, że rażącym naruszeniem prawa może być tylko naruszenie przepisów prawa materialnego. Strona przeciwna nie skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie zarzuty zasługują na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należy wskazać, że trafny okazał się zarzut naruszenia art. 10a ust. 1 ustawy o ARiMR zgodnie z którym, jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81. Zasadnie wskazano w skardze kasacyjnej, że art. 10a ust. 1 dodano na podstawie art. 36 pkt 6 Przepisów wprowadzających ustawę o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa z mocą obowiązującą od dnia 1 września 2017 r. W konsekwencji takiego stanu rzeczy należy stwierdzić, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy administracyjne obowiązywały standardy w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego przewidziane w K.p.a. Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut zawarty w punkcie drugim skargi kasacyjnej. W tej sprawie organy wywodziły przesłankę stwierdzenia nieważności z rażącego naruszenia § 13c rozporządzenia. Zasadnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że decyzja Kierownika Biura ARiMR o przyznaniu producentowi rolnemu pomocy finansowej wydana została w oparciu o właściwą - mającą w sprawie zastosowanie podstawę prawną tj. § 13c rozporządzenia w sprawie zadań ARiMR. W tym zakresie uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia spełnia zatem wymogi przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. i poddaje się kontroli instancyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za prawidłowe stanowisko, zgodnie z którym w sposób wyczerpujący i zasadny wykazano, że przesłanek wynikających z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., nie można wiązać na gruncie rozpatrywanej sprawy z rażącym naruszeniem § 13c rozporządzenia w sprawie zadań ARiMR. Na uwzględnienie zasługuje natomiast zarzut zawarty w punkcie trzecim skargi kasacyjnej. Uwzględnienie tego zarzutu wiąże się z uwzględnieniem zarzutu zwartego w puncie pierwszym skargi kasacyjnej i stwierdzeniem, że organy administracyjne zobowiązane były do prowadzenia postępowania dowodowego na zasadach przewidzianych w przepisach K.p.a. Mając na uwadze standardy prowadzenia postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym, przedmiotem analizy organu administracyjnego pod kątem wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) mogły być przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca nie ograniczył zatem przesłanki stwierdzenia nieważności do rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego. Uwzględnienie tego zarzutu wiąże się z koniecznością uwzględnienia zarzutu naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez błędną jego wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że rażącym naruszeniem prawa może być tylko naruszenie przepisów prawa materialnego. Zasadny również okazał się zarzut zawarty w punkcie czwartym skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia nie odniesiono się w żadnej mierze do zagadnienia bezprzedmiotowości postępowania. Sąd jedynie stwierdził ogólnie, że istnieje podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego. W konsekwencji nie wiadomo z jakich powodów Sąd ten umorzył postępowanie administracyjne na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd ten weźmie pod uwagę stanowisko Naczelnego Sąd Administracyjnego, w tym w szczególności związane z zastosowaniem w sprawie art. 10a ust. 1 ustawy o ARiMR. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje uzasadnienie w dyspozycji art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.)