III OSK 2388/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 sierpnia 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 487/22 w sprawie ze skargi P.W. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z dnia 16 maja 2022 r., nr 31/2022 w przedmiocie zawieszenia postępowania dyscyplinarnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z 31 sierpnia 2022 r., III SA/Łd 487/22 odrzucił skargę P.W. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z 16 maja 2022 r., nr 31/2022 w przedmiocie zawieszenia postępowania dyscyplinarnego oraz zwrócił z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżącemu kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Uzasadniając odrzucenie skargi, Sąd pierwszej instancji wskazał, że postanowienie o zawieszeniu postępowania dyscyplinarnego prowadzonego w stosunku do funkcjonariusza Policji nie jest postanowieniem, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), ani też innym aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa i nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa sądowego, w sprawach dyscyplinarnych kontrola sądu administracyjnego dopuszczalna jest tylko wtedy, gdy przepis szczególny tak stanowi. W odniesieniu do postępowań dyscyplinarnych dotyczących funkcjonariuszy Policji, przepisem szczególnym dopuszczającym kontrolę sądu administracyjnego jest art. 138 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2021 r., poz. 1882, dalej: "ustawa o Policji"), zgodnie z którym od orzeczenia oraz postanowienia kończącego postępowanie dyscyplinarne policjantowi przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Oznacza to, że tylko orzeczenie oraz postanowienie kończące postępowanie dyscyplinarne może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, wnoszonej przez policjanta. Postanowienie o zawieszeniu postępowania dyscyplinarnego nie kończy postępowania dyscyplinarnego, nie ma też charakteru orzeczenia dyscyplinarnego. W konsekwencji, na tego typu postanowienie - w świetle powyższych regulacji - nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Sąd pierwszej instancji podniósł, że wprawdzie, zgodnie z art. 135h ust. 3b ustawy o Policji, na postanowienie o zawieszeniu postępowania dyscyplinarnego przysługuje zażalenie, to jednak z samego tego faktu nie da się wywieść wniosku o administracyjnym charakterze podejmowanych w tym toku rozstrzygnięć. Sprawa odpowiedzialności dyscyplinarnej nie jest bowiem sprawą indywidualną rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Zarówno zatem z uwagi na przedmiot postępowania dyscyplinarnego, jak i regulację szczególną w powołanej ustawie o Policji, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się do postępowania dyscyplinarnego policjantów. Skarżący, nie zgadzając się z powyższym postanowieniem, zaskarżył je do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił na podstawie art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., poprzez odrzucenie skargi pomimo, że zgodnie z art. 135h ust. 3b ustawy o Policji na postanowienie o zawieszeniu postępowania dyscyplinarnego przysługuje zażalenie, a zatem jeżeli zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. skarga do sądu administracyjnego przysługuje gdy na postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym służy zażalenie, uznać należy, że Sąd winien rozpoznać zażalenie w merytoryczny sposób. Niniejsze wynika z dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni, że postępowanie dyscyplinarne nie jest postępowaniem administracyjnym, w sytuacji gdy oba postępowania są w swoich strukturach tożsame. A skoro tak, to art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. powinien mieć zastosowanie i skarga winna być rozpoznana w sposób merytoryczny przez Sąd. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 145 p.p.s.a. został sformułowany nieprawidłowo. W skardze kasacyjnej jej autor wskazuje, jako naruszony art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. Przepis ten oprócz paragrafów, składa się z punktów i liter, a do wnoszącego skargę kasacyjną należy powołanie się na właściwy przepis prawa, którego naruszenie zarzuca Sądowi pierwszej instancji. Przy tak sformułowanym zarzucie wymóg ten nie został zrealizowany. Niezależnie od powyższego podnieść należy, że w niniejszej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do zakwestionowania przez skarżącego kasacyjnie oceny Sądu pierwszej instancji, że rozpoznawana skarga nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Ocenę tę należy podzielić. Zakres właściwości rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych wyznaczają przepisy określone w art. 3 § 2, § 2a i § 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. o oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a.). Tak określona właściwość rzeczowa sądów administracyjnych oznacza, że w przypadku braku w tym zakresie szczególnych uregulowań ustawowych, sądy administracyjne nie są uprawnione do orzekania w sprawach, które nie zostały wymienione w przytoczonych regulacjach i wynikają z innych niż administracyjny stosunków prawnych. Kontrola sądu administracyjnego w sprawach dyscyplinarnych dopuszczalna jest tylko wtedy, gdy przepis szczególny tak stanowi. Pogląd ten jest akceptowany zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie postępowania sądowoadministracyjnego (por. postanowienie NSA z 20 listopada 2014 r., I OSK 2951/14, a także J. P. Tarno – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis Warszawa 2006 r., s. 47). W odniesieniu do postępowań dyscyplinarnych dotyczących funkcjonariuszy Policji przepisem szczególnym, dopuszczającym kontrolę sądu administracyjnego, jest art. 138 ustawy o Policji, zgodnie z którym to przepisem od orzeczenia oraz postanowienia kończącego postępowanie dyscyplinarne policjantowi przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Oznacza to, że tylko orzeczenie oraz postanowienie kończące postępowanie dyscyplinarne może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, wnoszonej przez zainteresowanego policjanta. Postanowienie o zawieszeniu postępowania dyscyplinarnego nie kończy postępowania dyscyplinarnego, ani też nie ma charakteru orzeczenia dyscyplinarnego. Tak więc na tego typu postanowienie, w świetle powyższych regulacji, skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Wprawdzie, jak zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji, zgodnie z art. 135 h) ust. 3 ustawy o Policji, na postanowienie o zawieszeniu postępowania dyscyplinarnego przysługuje zażalenie, to jednak z samego tego faktu nie da się wywieść wniosku o administracyjnym charakterze podejmowanych w tym toku rozstrzygnięć. Sprawa odpowiedzialności dyscyplinarnej nie jest bowiem sprawą indywidualną rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Zarówno zatem z uwagi na przedmiot postępowania dyscyplinarnego, jak i regulację szczególną w powołanej ustawie o Policji, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się do postępowania dyscyplinarnego policjantów (por. wyroki NSA z: 5 grudnia 2006 r., l OSK 472/06; 21 grudnia 2006 r., l OSK 527/06). Postanowienie o zawieszeniu postępowania dyscyplinarnego prowadzonego w stosunku do funkcjonariusza Policji nie jest zatem postanowieniem, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., na które służyłaby skarga do sądu administracyjnego. Za niezasadne zatem należy uznać zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 135h ust. 3b ustawy o Policji. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 1 ustawy p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie.