II OSK 1849/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2004/20 w sprawie ze skargi P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia 22 lipca 2020 r. nr SKO/I/IV/823/2020 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2004/20, oddalił skargę P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z 22 lipca 2020r. nr SKO/I/IV/823/2020 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i ocenę prawną sprawy: Wójt Gminy A. decyzją z 21 maja 2019 r. nr 10/2020 odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu opieki dla osób starszych na działce o nr ew. [...], położonej w miejscowości R., obręb R., gmina R. W postawie prawnej swojej decyzji organ powołał się na art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 4, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. (Dz. U. 2020 r.). Organ wskazał w uzasadnieniu, że objęty wnioskiem teren położony jest na obszarze, na którym brak jest uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z powyższym ustalenie warunków zabudowy może nastąpić jedynie na podstawie decyzji o warunkach zabudowy w trybie przepisu art. 4 ust. 2 pkt 2 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 poz. 293 ze zm.) Z uwagi na to, że inwestycja ta leży na terenie Nadwkrzańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu oraz obszaru specjalnej ochrony (OSO) w sieci NATURA 2000 pn.: "Dolina Wkry i Mławki" PLB 140008, projekt decyzji przesłano organowi właściwemu w sprawach z zakresu ochrony przyrody - Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska (dalej RDOŚ), celem jego uzgodnienia. RDOŚ postanowieniem z 18 marca 2020 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji, a Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z 11 maja 2020 r. utrzymał je w mocy. Te okoliczności stały się podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie 22 lipca 2020 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy A. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę Inwestora wskazał, że przedmiotem dokonywanej przez niego oceny była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Inwestycja ta dotyczyła budowy domu opieki dla osób starszych, który miał zostać postawiony na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości R., obręb R., gmina R. Kluczową w tej sprawie, jest okoliczność położenia terenu w granicach Nadwkrzańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu oraz obszaru specjalnej ochrony (OSO) w sieci NATURA 2000 pn.: "Dolina Wkry i Mławki" PLB 140008. Z tego względu, że dla wyżej wskazanego obszaru nie uchwalono dotychczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, aby móc kształtować nowe zagospodarowanie terenu, należało najpierw ustalić warunki zabudowy zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. (Dz. U. 2020 poz. 293 ze zm.), w porozumieniu z organami wskazanymi w art. 53 ust. 4 powołanej ustawy. Organem właściwym w tej sprawie, z racji położenia terenu planowanej inwestycji, stał się Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Organ ten odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy a Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał to postanowienie w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 października 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1505/20 oddalił skargę na to postanowienie i w ten sposób postanowienie o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy dla tej inwestycji stało się prawomocne. Jednocześnie stanowisko organu uzgadniającego stało się dla organów orzekających w sprawie jak i dla sądu wiążące. W tej sytuacji zarzuty podniesione w skardze na decyzję organu II instancji, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie zasługiwały na uwzględnienie. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wniósł P. G., zaskarżając go w całości. Wydanemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uznania, iż w przedmiotowej sprawie nie istnieją podstawy do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna skutkować uznaniem, iż nieruchomość określona we wniosku spełnia wymagane warunki, w związku z czym zachodzą przesłanki do wydania pozytywnych uzgodnień w przedmiotowej sprawie; 2) naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na nienależytym wyjaśnieniu czy organy administracji naruszyły przepisy normujące przebieg postępowania administracyjnego i czy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy 3) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż na podstawie ortofotomap i map topograficznych znajdujących się na ogólnodostępnych portalach internetowych uznać można, iż teren na którym planowana jest inwestycja położony jest prawie w całości w 100 m strefie ochronnej od linii brzegowej rzeki Wkra oraz, że na przedmiotowej działce znajdują się zadrzewienia śródpolne 4) naruszenie § 3 ust. 1 pkt 3 i 8 rozporządzenia nr 24 Wojewody Mazowieckiego z 15 kwietnia 2005 r. poprzez błędne zastosowanie wskazanych przepisów w niniejszej sprawie i przyjęcie, że realizacja przedmiotowej inwestycji naruszy zakazy określone w tych przepisach oraz wymagałabym odstępstw wskazanych w tych przepisach, podczas gdy w rzeczywistości możliwe jest dokonanie wskazanej inwestycji bez wycinki drzew śródpolnych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono rozważania na poparcie wskazanych wyżej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie wniesionej przez skarżącego skargi kasacyjnej, bada sprawę tylko w zakresie zasadności oddalenia przez Sąd I instancji skargi na decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy wydaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie. Sąd nie rozpatruje zasadności, prawidłowości oraz zgodności z prawem postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, albowiem to postanowienie jest ostateczne i prawomocne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 października 2020 r. sygn akt IV SA/Wa 1505/20 oddalił skargę Inwestora na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. wyrok ten, po uzyskaniu statusu prawomocności - co nastąpiło 5 stycznia 2021 r.- wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe - w tym także Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd I instancji w wydanym przez siebie wyroku prawidłowo wyjaśnił, że pojęcie "uzgodnienia" przewiduje taką formę podejmowania decyzji, w której organ właściwy do zbadania sprawy, podejmuje ją w porozumieniu i na podstawie opinii organu uzgadniającego (w tym przypadku właściwego w sprawach z zakresu ochrony przyrody, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p.). Opinia taka jest wiążąca, a więc jej treść przesądza o negatywnym bądź pozytywnym rozpatrzeniu sprawy. Odmowa wydania uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i utrzymujące ją w mocy postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, zamknęła drogę do wydania pozytywnej decyzji przez Wójta Gminy A., a stronie - do uzyskania ustalenia warunków zabudowy dla przewidzianej inwestycji. Działka na której skarżący chciał przeprowadzić inwestycję, znajduje się w obszarze Natura 2000 Doliny Wkry i Mławki PLB140008, zajmując łącznie 28 751,54 ha. Obszar jest położony na terenie dwóch województw - górny odcinek obejmuje dolinę Wkry od Działdowa do Radzanowa oraz dolny odcinek doliny Mławki - dopływu Wkry - od Mławy do ujścia rzeki koło Ratowa. W art. 33 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55) ustawodawca ustanowił, że na obszarach Natura 2000 zabrania się podejmowania działań mogących osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 - z wyłączeniem przewidzianych w art. 34 przypadków, wymagających uzyskania pozwolenia. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 3 i 8 rozporządzenia nr 24 Wojewody Mazowieckiego z 15 kwietnia 2005 r. w sprawie Nadwkrzańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2005 r., Nr 91, poz. 2456), jeżeli nie jest to konieczne dla ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, wodnego, budowy, odbudowy, utrzymania , remontów, naprawy urządzeń wodnych - istnieje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m na terenie Natura 2000 oraz 50 m na terenie poza Naturą 2000 od: linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych. Należy podkreślić, że przewidziane w tych przepisach zakazy mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Pomimo, że w rozporządzeniu Wojewody Mazowieckiego przewidziane są odstępstwa od zakazów zawartych w § 3 ust. 1 pkt. 3 i 8 w przypadku inwestycji jaką jest budowa domu opieki dla osób starszych, nie znajdują one zastosowania. Punkt 8 dotyczy bowiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, natomiast planowaną przez skarżącego inwestycją jest budowa obiektu mieszkalnego - domu seniora. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 1 października 2020 r. sygn akt IV SA/Wa 1505/20, przeprowadzanie oceny wpływu danej inwestycji na obszary Natura 2000, jest w tym przypadku zbędne, gdyż zakazy zawarte w rozporządzeniu nr 24 Wojewody Mazowieckiego z 15 kwietnia 2005 r. całkowicie uniemożliwiają jej zrealizowanie. W wyżej przytoczonym wyroku Sąd słusznie stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy - to jest ortofotomapy i mapy topograficzne znajdujące się na ogólnodostępnych portalach internetowych geoserwis i geoportal - jednoznacznie wskazuje na to, że zamierzona inwestycja koliduje z zakazem przewidzianym w § 3 pkt 8 wyżej wymienionego rozporządzenia, dlatego też nie mogło zostać pozytywnie uzgodnione przez RDOŚ. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.