II OSK 2293/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2326/20 w sprawie ze skargi W. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r., znak: [...] w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2326/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2020 r., znak: [...] w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej o zobowiązaniu W. B., A. G. i L. S. do wykonania, do [...] kwietnia 2015 r., w budynku mieszkalnym o konstrukcji drewnianej, zlokalizowanym na działce nr ew. [...] w [...], od strony działki nr ew. [...], w części parterowej budynku, ściany oddzielenia przeciwpożarowego, pełnej, bez otworów okiennych, na własnym fundamencie, opartym na konstrukcji nośnej, o klasie odporności ogniowej REI 60, o grubości jednej cegły, tj. 25 cm, z cegły ceramicznej pełnej na zaprawie cementowo wapiennej klasy 5, oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W. B., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. ww. wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, w sytuacji gdy uchybienia te mają istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez błędną wykładnię art. 155 k.p.a., polegającą na uznaniu, że ustalenie przyczyn, z powodu których jedna ze stron nie wyraża zgodę na zmianę decyzji administracyjnej na podstawie art. 155 k.p.a., mimo że byłoby to przejawem nadużycia prawa podmiotowego, jest nieistotna w świetle tego przepisu, nawet wtedy gdy zostały spełnione pozostałe przesłanki zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez brak ustaleń w wyniku braku zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie dotyczącym przyczyn, z jakich niektórzy z uczestników postępowania nie wyrazili zgody na zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej, w sytuacji gdy brak wyrażenia takiej zgody mógł stanowić nadużycie prawa. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że konieczne w niniejszym postępowaniu było zbadanie, czy nie doszło do nadużycia prawa administracyjnego. Strony postępowania – E. L., J. L. oraz M. L. – nie odpowiedziały na pismo [...]WINB z [...] lipca 2020 r., tym samym nie zajmując stanowiska w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę ostatecznej decyzji z [...] lutego 2015 r., co w ocenie sądu pierwszej instancji przesądzało o braku zasadności wniosku z art. 155 k.p.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie ulega natomiast wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie pozostali uczestnicy (w tym Gmina B.) taką zgodę wyrazili. Poza wszelką wątpliwością jest również, że zostały spełnione pozostałe przesłanki zmiany decyzji. Również sam sposób zmiany zabezpieczeń przeciwpożarowych utrzymywał ten sam poziom ochrony przeciwpożarowej, przy jednoczesnym zmniejszeniu dolegliwości po stronie W. B., nie było więc żadnych racjonalnych przesłanek ku temu, aby E. L., J. L. oraz M. L. sprzeciwiali się takiej zmianie. W takiej sytuacji, zdaniem skarżącego kasacyjnie, obowiązkiem organów administracji było dodatkowe ustalenie, jakie były przyczyny niezajęcia stanowiska przez ww. strony postępowania w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Istota przedmiotowej sprawy sprowadza się do udzielenia odpowiedzi czy w trybie art. 155 k.p.a. można zmienić decyzję ostateczną [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2015 r., którą zobowiązano W. B., A. G. i L. S. do wykonania w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr ew. [...] w [...], od strony działki nr ew. [...], w części parterowej budynku, ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Należy przypomnieć, że art. 155 k.p.a. jest jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznych. Przepis ten stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes stron; przepis art. 154 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio. Przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco, a zmiana decyzji może nastąpić tylko w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie. Zgoda stron stanowi podstawową przesłankę stosowania wskazanego wyżej przepisu, a jej brak czy wadliwość przy zmianie decyzji stanowi rażące naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie zgodnie wskazuje się, że zgoda stron musi być udzielona wprost, wyraźnie, a nie w sposób dorozumiany, nie można jej domniemywać. W przedmiotowej sprawie niekwestionowane jest, że pismem z [...] lipca 2020 r. Wójt Gminy B. i pismem z [...] lipca 2020 r. A. J. (opiekun prawny P. J.) udzielili zgody na zmianę decyzji natomiast pozostałe strony – E. L., J. L. oraz M. L. takiej zgody nie udzieliły. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a w konsekwencji i naruszenia art. 155 k.p.a. "poprzez brak ustaleń w wyniku braku zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie dotyczącym przyczyn, z jakich niektórzy z uczestników postępowania nie wyrazili zgody na zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej (...)". Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić i podkreślić należy, że organy orzekające nie mają żadnych podstaw do ustalania z jakich powodów strony postepowania nie wyrażają zgody na zmianę decyzji. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) – orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.