II SA/Sz 138/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2020 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Komendant Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zakazu eksploatacji budynku oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], Z. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, działając na podstawie art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1499 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) - dalej przywoływanej jako "k.p.a.", a także na podstawie art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1372, dalej przywoływanej jako "u.o.p."),po rozpatrzeniu odwołania H. W., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w W. z dnia [...] września 2019 r., nr [...], zakazującej eksploatacji budynku p.n. "[...]", położonego przy ul. [...], w W., na działce nr [...], nr ewidencyjny [...], ze względu na zagrożenie życia ludzi, z rygorem natychmiastowej wykonalności. Decyzja organu odwoławczego została wydana w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny. W dniu 3 września 2019 r. funkcjonariusze z Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w W., po uprzednim zawiadomieniu H. W., przeprowadzili czynności kontrolno - rozpoznawcze w budynku usytuowanym przy ul. [...] w W.. Czynności prowadzone były w zakresie przestrzegania przepisów przeciwpożarowych oraz oceny zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej rozwiązań technicznych zastosowanych w obiekcie budowlanym. W ich toku stwierdzono szereg nieprawidłowości, które znalazły wyraz w protokole z czynności kontrolno - rozpoznawczych. Dotyczyły one braku wyposażenia budynku w wymagane urządzenia przeciwpożarowe (instalacja awaryjnego oświetlenia ewakuacyjnego, hydranty wewnętrzne), palnej konstrukcji budynku, braku oznakowania wyjść oraz dróg ewakuacyjnych, braku drogi pożarowej oraz braku instrukcji bezpieczeństwa pożarowego i wymaganych szkoleń dla stałych użytkowników budynku. Powyższe ustalenia skutkowały wydaniem w dniu dnia [...] września 2019 r. decyzji zakazującej H. W. eksploatacji budynku. W dniu 2 października 2019 r. strona wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji, w którym zarzuciła: naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, czego skutkiem było uniemożliwienie stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, w tym podjęcia czynności procesowych, których przedsięwzięcie mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy; naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 2 i art. 4 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1a u.o.p. poprzez ich błędną wykładnię, czego skutkiem było nieuznanie za stronę w postępowaniu pierwszej instancji w przedmiocie zakazu eksploatacji budynku właściciela tego budynku oraz uznanie, że odpowiedzialność, o której mowa w art. 3 ust. 2 u.o.p. i obowiązki o których mowa w art. 4 ust. 1 u.o.p. obciążają stronę; naruszenie § 213 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065, dalej zwanego "rozporządzeniem z dnia 12 kwietnia 2002 r.") - poprzez jego niezastosowanie, czego skutkiem było uznanie, że budynek będący w posiadaniu strony musi spełniać wymagania dotyczące klas odporności ogniowej elementów budynku i rozprzestrzeniania ognia przez te elementy określone w § 216 tego rozporządzenia; naruszenie § 181 ust. 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, czego skutkiem było przyjęcie, że pomieszczenia znajdujące się w budynku będącym w posiadaniu strony są pomieszczeniami lokalu rozrywkowego przeznaczonymi na ponad 200 osób; naruszenie § 12 ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030) poprzez jego niezastosowanie, czego skutkiem było uznanie, że droga pożarowa do budynku będącego w posiadaniu strony musi spełniać wymagania, o których mowa w § 12 ust. 2 i 3 tego rozporządzenia. Wobec tak sformułowanych zarzutów odwołująca się wniosła o stwierdzenie nieważności, bądź uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. Z. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu podał, że ze zgromadzonych akt wynika bezspornie, iż w budynku występują nieprawidłowości z zakresu ochrony przeciwpożarowej opisane w protokole z czynności kontrolno - rozpoznawczych, których strona nie kwestionuje. Jednocześnie organ II instancji uznał, że w decyzji pierwszoinstancyjnej trafnie wywiedziono w oparciu o analizę stwierdzonych nieprawidłowości, że w budynku występuje stan zagrożenia życia ludzi. Powyższe było dla organu I instancji wystarczającą przesłanką do wydania decyzji zakazującej eksploatacji ww. budynku. Odnosząc się do zarzutów strony wskazanych w pkt 1-3 odwołania organ II instancji uznał je za bezzasadne i wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji stwierdził występowanie stanu zagrożenia życia ludzi w kontrolowanym budynku. W związku z tym Komendant Powiatowy po przeprowadzonych czynnościach kontrolno- rozpoznawczych wydał decyzję administracyjną z pominięciem zawiadomienia strony o możliwości wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszania żądań, co reguluje art. 10 § 2 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie, zdaniem organu odwoławczego, doszło do sytuacji, której miał zastosowanie przywołany przepis. Komendant Wojewódzki argumentował również, iż decyzja zakazująca eksploatacji budynku została wydana w dniu [...] września 2019 r., natomiast zawiadomienie strony o możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy spowodowałoby znaczne odwleczenie w czasie momentu wydania decyzji, czego organ I instancji chciał uniknąć. W związku z powyższym zarzut należy uznać za bezzasadny tym bardziej, że ani w odwołaniu, ani w postępowaniu przed organem II instancji strona nie przedstawiła żadnych argumentów lub dowodów pozwalających na odstąpienie od uznania, że stwierdzone nieprawidłowości nie skutkują wystąpieniem w budynku stanu zagrożenia życia ludzi. Organ odwoławczy za niezasadny uznał również zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 2 i art. 4 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1a u.o.p. W ocenie tego organu Komendant Powiatowy trafnie przyjął, iż w niniejszej sprawie nie mogła znaleźć zastosowania regulacja zawarta w art. 4 ust. 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, na którą m.in. powołuje się strona w odwołaniu. W rozpatrywanym przypadku należało rozstrzygnąć, jaki podmiot po otrzymaniu decyzji zapewni niezwłocznie skuteczną ochronę przeciwpożarową. Powołał się przy tym na wyrok NSA z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2582/13, w którym wskazano, że "art. 4 ust. 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej wprost odwołuje się do ust. 1 tegoż przepisu określając do spełnienia jakich obowiązków zobowiązany jest zarządca lub użytkownik budynku, obiektu budowlanego lub terenu lub faktycznie władający budynkiem w sytuacji opisanej w ust. 1a art. 4 u.o.p. Kluczowe znaczenie dla określenia adresata tych obowiązków ma posłużenie się w analizowanej normie prawnej zwrotem "odpowiedzialność za realizację obowiązków (...)", oznaczający, że środki stosowane przez organy Straży Pożarnej wobec podmiotów z art. 4 ust. 1 i 1a mają mieć przede wszystkim na celu "realizację", a więc wykonanie, spełnienie obowiązków określonych w art. 4 ust. 1 ustawy i zapewnienie ochrony przeciwpożarowej zgodnie z odpowiednimi przepisami. Tym samym podmiotom wymienionym w art. 4 ust. 1a u.o.p. można przypisać odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej tylko w zakresie, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 u.o.p. Stwierdzić natomiast trzeba, iż celem decyzji wydanej z mocy art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, a więc takiej, jaka jest kontrolowana w przedmiotowej sprawie (zakazującej eksploatacji obiektu), nie jest usunięcie stwierdzonych naruszeń przepisów przeciwpożarowych, a przez to nakazanie ich realizacji, ale zabezpieczenie przed zagrożeniem dla życia ludzi ze strony m.in. obiektu lub bezpośredniego niebezpieczeństwa powstania w nim pożaru. Z tych też przyczyn adresatem decyzji zakazującej eksploatacji (użytkowania) obiektu z uwagi na stwierdzone naruszenia przepisów przeciwpożarowych, wydanej na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej jest podmiot wskazany w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, który będzie miał prawną i faktyczną możliwość realizacji wydanej decyzji. Podkreślić trzeba, iż to, do kogo decyzja zostanie skierowana uzależnione będzie od okoliczności zaistniałych w konkretnej sprawie, co wymaga przeprowadzenia analizy całej zebranej w sprawie dokumentacji". Zdaniem organu odwoławczego, taką analizę Komendant Powiatowy przeprowadził i wskazał na faktycznego użytkownika przedmiotowego budynku, który ma możliwość niezwłocznego zaprzestania eksploatacji budynku, w którym stwierdzono występowanie stanu zagrożenia życia ludzi. Organ pierwszej instancji wziął przy tym pod uwagę, iż obiekt jest użytkowany przez odwołującą się na podstawie umowy z dnia [...] sierpnia 2013 r. (aneksowanej w dniu [...] sierpnia 2019 r.), zawartej pomiędzy Gminą Miejską W. jako wydzierżawiającym a H. W. - dzierżawcą. W ocenie Komendanta Wojewódzkiego intencją organu I instancji było skuteczne i niezwłoczne doprowadzenie do sytuacji, w której obiekt objęty decyzją przestanie być użytkowany. Powyższe było przesłanką do skierowania decyzji właśnie do faktycznego użytkownika budynku, który może bez zwłoki zaprzestać eksploatacji kontrolowanego obiektu. Ponadto, tak jak wskazano w uzasadnieniu przywołanego wyroku NSA, decyzja nie nakłada na stronę obowiązku wykonania czynności, które są określone w art. 4 ust. 1 u.o.p. Jedynym obowiązkiem wynikającym z przedmiotowej decyzji jest zakaz eksploatacji budynku. Organ ten stwierdził, iż powodem wydania takiej decyzji było zaniechanie z wywiązywania się z obowiązków określonych w przywołanym wyżej przepisie, przy czym decyzja nie nakazuje ich wykonania. W związku z powyższym organ II instancji nie podzielił argumentacji strony zawartej w odwołaniu, skierowania decyzji wyłącznie do odwołującej się, z pominięciem właściciela. Organ ten argumentował, że o ile organ przyjąłby argumentację strony w sytuacji nakazania H. W. wykonania obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej wymienionych w art. 4 ust. 1 u.o.p., o tyle nie można się z nią zgodzić, w sytuacji gdzie mamy do czynienia z zapewnieniem bezpieczeństwa pożarowego poprzez zaprzestanie eksploatacji obiektu. Odnośnie zarzutu polegającego na niezastosowaniu w rozpatrywanym przypadku wymagań określonych w § 213 pkt 2 lit. a rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. organ odwoławczy stwierdził, iż zarzut ten jest bezzasadny, ponieważ w wyniku postępowania prowadzonego przez organ I instancji ustalono, iż obiekt faktycznie usytuowany jest w pobliżu plaży i może być wykorzystywany na cele turystyki i wypoczynku. Jednak z materiałów zebranych w sprawie wynika, iż obiekt służy jako miejsce organizowania dyskotek i przyjęć okazjonalnych, w których bierze udział jednocześnie 250 osób. Fakt przeprowadzania takich wydarzeń miała potwierdzić również strona w odwołaniu. W związku z powyższym organ ocenił sposób wykorzystania budynku w kontekście organizowania w obiekcie dyskotek i innych imprez okolicznościowych z udziałem takiej liczby osób. Bez znaczenia przy tym pozostaje fakt, iż budynek usytuowany jest w pobliżu plaży i mógłby pełnić funkcję w zakresie obsługi ruchu turystycznego. Decydującym kryterium w tej sprawie było przyjęcie, iż w budynku objętym postępowaniem organizowane są dyskoteki i inne imprezy okolicznościowe, co bezspornie, zdaniem organu wyższego stopnia, nie może być podstawą do stwierdzenia, iż budynek wykorzystywany jest w celach związanych z turystyką i wypoczynkiem. Przy ocenie tego faktu organ II instancji posiłkował się definicjami legalnymi usług turystycznych, powiązanych usług turystycznych czy imprezy turystycznej zawartych w art. 4 ustawy z dnia 24 listopada 2017 r. o imprezach turystycznych i powiązanych usługach turystycznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 548). Organ ten stwierdził, że funkcja budynku polegająca na organizacji dyskotek i innych imprez okolicznościowych nie mieści się w zakresach powyższych pojęć ustawowych. Odnosząc się natomiast do funkcji wypoczynkowej, którą według strony ma pełnić budynek, wskazano na przepis § 3 pkt 7 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., zgodnie z którym przez budynek rekreacji indywidualnej należy rozumieć budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku, w ocenie Komendanta Wojewódzkiego bezspornie budynek użytkowany przez stronę takiej funkcji nie pełni. Biorąc powyższe pod uwagę organ II instancji nie mógł zgodzić się ze stroną i uznać obiekt usytuowany przy ul. [...] w W. za budynek, o którym mowa w § 213 pkt 2 lit. a rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., tj. za taki którego nie dotyczą wymagania w zakresie klasy odporności pożarowej budynków oraz klasy odporności ogniowej elementów budynków i rozprzestrzeniania ognia przez te elementy określone w § 212 i 216 powołanego rozporządzenia. Zdaniem organu II instancji brzmienie przepisu, o którym mowa powyżej jednoznacznie wskazuje, iż wymagania dotyczące klasy odporności pożarowej budynków określone w § 212 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz dotyczące klas odporności ogniowej elementów budynków i rozprzestrzeniania ognia przez te elementy określone, nie dotyczą m.in. budynków wolnostojących do dwóch kondygnacji nadziemnych włącznie o kubaturze brutto do 1 500 m3 przeznaczonych do celów turystyki i wypoczynku. W ocenie organu odwoławczego kontrolowany budynek spełnia wymogi, o których mowa powyżej jedynie częściowo. Dotyczą one parametru powierzchni i kubatury, przy czym organ ten stwierdził, że nie można go uznać za budynek wykorzystywany wyłącznie na cele turystyki i wypoczynku. Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego to powoduje, że drewniana konstrukcja rzeczonego obiektu oraz jego pozostałe drewniane elementy, niezabezpieczone w żaden sposób pod względem pożarowym należy ocenić jako przesłankę do uznania budynku za zagrażający życiu ludzi w kontekście obowiązujących przepisów. W zakresie zarzutów podniesionych w pkt 4 i 5 odwołania organ II instancji podzielił argumenty strony i uznał, że przedmiotowy budynek ma zapewnioną drogę pożarową, jak również nie musi być wyposażony w awaryjne oświetlenie ewakuacyjne. Jednocześnie organ ten stanął na stanowisku, że kwestie powyższe nie były decydujące przy ocenie występowania stanu zagrożenia życia ludzi w budynku. W rozpatrywanym przypadku strona trafnie twierdzi, że skoro każda z dwóch sal lokalu przeznaczona jest dla co najwyżej 125 osób, to przepis § 181 ust. 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie ma w tej sprawie zastosowania. Przepis ten określa bowiem obowiązek wyposażenia w awaryjne oświetlenie ewakuacyjne pomieszczeń lokali rozrywkowych przeznaczonych dla powyżej 200 osób. W związku z powyższym organ ten przyjął, iż w tym zakresie obiekt spełnia wymagania przepisów przeciwpożarowych. Odnośnie wskazania przez organ I instancji nieprawidłowości polegającej na niedoprowadzeniu do rzeczonego budynku drogi pożarowej, która spełniałaby wszystkie kryteria określone w § 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U. Nr 124, poz. 1030), organ odwoławczy stwierdził, iż w tym zakresie obiekt spełnia wymagania powołanego rozporządzenia. Istniejące drzewa usytuowane pomiędzy drogą pożarową a budynkiem, które w opinii organu I instancji uniemożliwiają dostęp do budynku, nie powinny być w rozpatrywanym przypadku przedmiotem oceny. Strona prawidłowo miała wskazać, iż do kontrolowanego budynku doprowadzenie drogi pożarowej można zrealizować w oparciu o kryteria zawarte w § 12 ust. 7 powołanego rozporządzenia, tj. z pominięciem szczegółowych wymagań zawartych w § 12 ust. 2 i 3 wskazanego przepisu prawa. Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego z wyjaśnień strony oraz z materiału dowodowego można wywnioskować, iż faktycznie do budynku zapewnione jest utwardzone dojście o szerokości 1,5 m oraz długości 6 m które łączy drogę pożarową z wejściem do budynku. Z powyższego przepisu wynika, że odnośnie budynku o nie więcej niż 3 kondygnacjach nadziemnych i wysokości nie większej niż 12 m, jeżeli jest zapewnione połączenie z drogą pożarową wyjść z tego budynku, utwardzonym dojściem o szerokości minimalnej 1,5 m i długości nie większej niż 30 m, w sposób zapewniający dotarcie bezpośrednio lub drogami ewakuacyjnymi do każdej strefy pożarowej, wymagania w zakresie doprowadzenia drogi pożarowej należy uznać za spełnione. Organ II instancji podał, że przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy wziął pod uwagę przede wszystkim stan faktyczny w zakresie sposobu wykorzystania budynku przy uwzględnieniu jego drewnianej konstrukcji. Stan ten oceniono w kontekście przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które co do zasady obowiązuje przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków. Przy czym na podstawie § 207 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. przepisy w nim zawarte dotyczące bezpieczeństwa pożarowego stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2 tego aktu, również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi. Strona nie skorzystała z procedury określonej w § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i nie wnosiła o uzgodnienie rozwiązań zamiennych w przedmiotowym budynku. W toku postępowania przed organem I instancji ustalono bezspornie, iż elementy budynku wykonane są z drewna, które nie jest zabezpieczone w żaden sposób pod względem pożarowym. Elementy te nie spełniają żadnych wymagań w zakresie klasy odporności ogniowej wskazanej w § 212 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz wymaganej klasy reakcji na ogień. Dla organów Państwowej Straży Pożarnej, taka sytuacja mając na uwadze sposób wykorzystania budynku na cele dyskotek i przyjęć okazjonalnych, w których jednorazowo bierze udział nawet 250 osób stanowi podstawę do stwierdzenia występowania w budynku stanu zagrożenia życia ludzi. Organ II instancji dodał również, iż przepisy rozporządzenia z dnia 22 kwietnia 2002 r. dopuszczają wznoszenie budynków wykonanych z elementów nieposiadających stosowanej klasy odporności ogniowej, w tym całkowicie wykonanych z drewna. W tym wypadku nie jest również wymagane potwierdzenie właściwości pożarowych w zakresie rozprzestrzeniania ognia. Powyższe dotyczy jednak niewielkich budynków, które z reguły przeznaczone są dla małej liczby osób (§ 213 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.). Natomiast warunki występujące w rozpatrywanym obiekcie, jak, zdaniem tego organu, trafnie określił to organ I instancji, nie umożliwiają szybkiego i bezpiecznego opuszczenia strefy zagrożonej lub objętej pożarem z powodu niezabezpieczonej pożarowo drewnianej konstrukcji budynku. Zgodnie z § 15 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. z 2019 r., poz. 67), z każdego miejsca w obiekcie, przeznaczonego do przebywania ludzi, zapewnia się odpowiednie warunki ewakuacji, umożliwiające szybkie i bezpieczne opuszczenie strefy zagrożonej lub objętej pożarem, dostosowane do liczby i stanu sprawności osób przebywających w obiekcie oraz jego funkcji, konstrukcji i wymiarów, a także zastosowanie technicznych środków zabezpieczenia przeciwpożarowego, polegających na zapewnieniu bezpiecznej pożarowo obudowy i wydzielenia dróg ewakuacyjnych oraz pomieszczeń. W ocenie organu odwoławczego, w przypadku powstania pożaru w rzeczonym budynku jego funkcja i materiał z którego go wzniesiono, z uwagi na brak zabezpieczenia przeciwpożarowego będą negatywnie wpływać na warunki rozprzestrzeniania pożaru oraz na jego podstawowe parametry, jak np. temperatura czy moc pożaru. Organ wskazał nadto, że pożary lokali, w których organizowane są dyskoteki stanowią duże zagrożenie i nierzadko zbierają śmiertelne żniwo. Nie zawsze ma to związek z palną konstrukcją lokalu, aczkolwiek jest to z pewnością element potęgujący zagrożenie. Niebezpieczeństwo przy zagrożeniach pożarowych w tego typu obiektach polega przede wszystkim na bardzo dużym prawdopodobieństwie pojawienia się paniki u osób uczestniczących w wydarzeniu. Ze względu na znaczne zagęszczenie ludzi w budynku, przy wystąpieniu paniki może dochodzić do wzajemnego tratowania ludzi. W konsekwencji, w wyniku chaotycznie prowadzonej ewakuacji, może również dochodzić do zablokowania wyjść ewakuacyjnych ze względu na zbyt dużą liczbę osób kierujących się do jednego wyjścia ewakuacyjnego. Organ, na poparcie powyższych twierdzeń powołał się na zdarzenia -pożary, które miały miejsce w jednopiętrowym drewnianym budynku klubu Station - w stanie Rhode Island w USA w 2003 r., gdzie zginęło 100 osób, a 230 zostało rannych oraz w klubie nocnym Santa Maria w Brazylii w roku 2013 r., podczas którego śmierć poniosły 232 osoby. Wspólną cechą tych tragicznych wydarzeń były trudności związane z opanowaniem dużej liczby osób przy wystąpieniu zagrożenia pożarowego i konieczności ewakuacji. W ocenie Komendanta Wojewódzkiego, w rozpatrywanym przypadku okolicznością kluczową dla sprawy jest, jak już wyżej podano, wykonanie budynku z elementów drewnianych, które nie zostały zabezpieczone przeciwpożarowo, co jednoznacznie ustalono w trakcie kontroli. Obiekt w całości wykonany jest z takich elementów. Taka sytuacja pozwoliła stwierdzić, że w przypadku powstania pożaru jego rozwój będzie bardzo gwałtowny. Jednocześnie sam moment zapalenia drewna nie będzie opóźniony w konsekwencji niezabezpieczenia konstrukcji preparatami ognioochronnymi. Dodatkowymi argumentami, które negatywnie wpłynęły na stan bezpieczeństwa pożarowego w kontrolowanym budynku było, zdaniem organy wyższego stopnia, stwierdzenie szeregu innych nieprawidłowości. Chodzi tu o brak wyposażenia kontrolowanego budynku w wymagane hydranty wewnętrzne, brak zapewnienia wymaganej dla kontrolowanego budynku instrukcji bezpieczeństwa pożarowego, brak wymaganego oznakowania wyjść i dróg ewakuacyjnych oraz brak przeprowadzenia wymaganych szkoleń z zakresu znajomości przepisów przeciwpożarowych dla stałych użytkowników kontrolowanego budynku. Jednakże nieprawidłowości te nie miały dla organu II instancji kluczowego znaczenia przy ocenie występowania w budynku stanu zagrożenia życia ludzi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie H. W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w całości i umorzenie postępowania administracyjnego. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie: - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, czego skutkiem było uniemożliwienie stronie - H. W., przed wydaniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji Komendanta Powiatowego z dnia [...] września 2019 r. wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, w tym podjęcie czynności procesowych, których dokonanie mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy; - art. 28 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 2 i art. 4 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1a u.o.p.(Dz. U. z 2019 r. poz. 1372 t.j.) poprzez ich błędną wykładnię, czego skutkiem było utrzymanie w mocy decyzji Komendanta Powiatowego z dnia [...] września 2019 r., który w sposób niezgodny z prawem nie uznał za stronę w postępowaniu pierwszej instancji w przedmiocie zakazu eksploatacji budynku, właściciela tego budynku oraz uznał, że odpowiedzialność, o której mowa w art. 3 ust. 2 u.o.p. i obowiązki, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej obciążają stronę - H. W. co, poprzez skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, skutkowało wydaniem decyzji obarczonej wadą nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.; - § 213 pkt 2 lit. a rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 t.j.) poprzez jego niezastosowanie, czego skutkiem było utrzymanie w mocy decyzji Komendanta Powiatowego z dnia [...] września 2019 r., który uznał, że budynek będący w posiadaniu strony - H. W. musi spełniać wymagania dotyczące klas odporności ogniowej elementów budynków i rozprzestrzeniania ognia przez te elementy określone w § 216 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Uzasadniając skargę strona powołała się na argumenty zaprezentowane w odwołaniu od decyzji organu I instancji dodając, odnośnie naruszenia art. 10 k.p.a., m.in., że również organ rozpoznający odwołanie strony, kierując swoje pismo z dnia 30 października 2019 r. o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, dokonał tego z pominięciem pełnomocnika strony, czym miał naruszyć przywołany przepis w stopniu mającym wpływ na postępowanie administracyjne. Strona zarzuciła również, że organy obu instancji uznały za stronę postępowania wyłącznie posiadacza budynku "[...]" - H. W., a nie jego właściciela. W konsekwencji powyższego zaskarżone decyzje miały zostać wydane tylko i wyłącznie w odniesieniu do H. W., z pominięciem właściciela budynku. Przywołując pogląd wyrażony przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 14 czerwca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2218/17, skarżąca wskazała, że ma on zastosowanie nie tylko do decyzji, o których mowa w art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, ale także decyzji, o których mowa w art. 26 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Właściciel budynku, do którego kierowana jest decyzja w przedmiocie zakazu jego eksploatacji, ma bowiem interes prawny w takim postępowaniu administracyjnym. Interes ten wynika z istnienia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa (art. 3 ust. 2 i art. 4 ust. 1 u.o.p.), a sytuacją prawną właściciela budynku, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację podmiotu, w tym na zakaz eksploatacji budynku. Konsekwencją działań organów miało być nie tylko naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 2 i art. 4 ust. 1 u.o.p., poprzez ich błędną wykładnię, ale również naruszenie wszystkich przepisów k.p.a. normujących udział strony w postępowaniu pierwszej instancji, a także niżej wymienionych. Powyższe, zdaniem skarżącej skutkować musi co najmniej jedną z dwóch wad, a to wadą nieważnościową określoną w artykule 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną lub ewentualną przesłanką do wznowienia postępowania, gdyby to zakończyło się decyzją ostateczną i gdyby za podmiot zobowiązany uznać również właściciela budynku, a którego udział w sprawie zupełnie pominięto (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). W obu zaś przypadkach, jej zdaniem, postępowanie jest na tyle wadliwe, że konieczne będzie jego ponowne przeprowadzenie. O tym natomiast, zdaniem strony, jaki podmiot odpowiada za wykonanie obowiązków nałożonych w ramach ochrony przeciwpożarowej, decyduje treść zawartej pomiędzy stronami umowy cywilnoprawnej co ma potwierdzać powołane orzecznictwo (por. wyrok WSA w Warszawie: z dnia 13 lutego 2019 r. VII SA/Wa 1418/18 i wyrok z dnia 25 czerwca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 3064/18). Treść umowy cywilnoprawnej decyduje także o adresacie decyzji wydawanej na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej w związku z art. 3 ust. 2 i art. 4 ust. 1 u.o.p., tj. decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie, jak i decyzji zakazującej eksploatacji pomieszczeń, obiektów lub ich części, jeżeli stwierdzone uchybienia mogą powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru, z uwagi na naruszenie obowiązków właściciela budynku, obiektu budowlanego lub terenu wynikających z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej. Zdaniem skarżącej, z postanowień umowy najmu (m.in. § 6, 9 i 11) z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz przepisów k.c. (art. 662 § 1 i art. 681 k.c.), regulujących stosunek zobowiązaniowy łączący stronę - H. W. i właściciela budynku, jasno zatem wynika, że "stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku" (brzmienie art. 4 ust. 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej), strona - H. W. nie jest upoważniona do wykonywanie robót budowlanych i innych prac koniecznych do dostosowania najmowanego budynku do wymogów przeciwpożarowych określonych w zaskarżonej decyzji. Skoro tak, to adresatem zaskarżonej decyzji powinien być właściciel budynku będącego w posiadaniu strony, a nie H. W.. Końcowo strona stwierdziła, że budynek będący w posiadaniu strony przeznaczony jest do celów turystyki i wypoczynku, a biorąc pod uwagę jego wolnostojący charakter oraz kubaturę, jest to budynek, o którym mowa w § 213 pkt 2 lit. a rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Co istotne, w przepisie tym - zdaniem strony, jak stara się to sugerować organ administracji publicznej, nie ma mowy o tym, by były to budynki "wyłącznie" wykorzystywane na wskazane tam cele (cele turystyki i wypoczynku). Budynek będący w posiadaniu strony jest wykorzystywany w zdecydowanie przeważającej (zasadniczej) części jako budynek przeznaczony do celów turystyki i wypoczynku, a tylko w marginalnym, incydentalnym zakresie do innych celów. W odpowiedzi Z. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wniósł o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Przedmiotem czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzonych przez funkcjonariuszy Państwowej Straży Pożarnej oraz decyzji zakazującej eksploatacji budynku jest obiekt [...] w W., który skarżąca dzierżawi od Gminy Miejskiej W. na podstawie umowy z dnia [...] sierpnia 2013 r. Z ustaleń organów, których skarżąca nie kwestionuje, wynika, że dzierżawiony budynek w całości wykonany jest z drewna: konstrukcja główna nośna, konstrukcja dachu i jego przekrycie, ściany wewnętrzne i zewnętrzne; drewniana podłoga położona została na drewnianych legarach, natomiast sufit budynku został wykonany z desek drewnianych. Wszystkie elementy drewniane budynku są konstrukcji palnej. Stan faktyczny sprawy wskazuje nadto, że obiekt usytuowany jest w pobliżu plaży i zgodnie z umową zawartą z właścicielem może być wykorzystywany na cele sportu i rekreacji. Organy ustaliły również, że [...] służy też jako miejsce organizowania dyskotek i przyjęć okazjonalnych, w których udział bierze jednocześnie 250 osób. Sama skarżąca wskazała w odwołaniu od decyzji organu I instancji, że w budynku o powierzchni całkowitej 322 m2 i kubaturze 1127 m3 w pomieszczeniu sali przejściowej oraz pomieszczeniu zabudowanej wiaty może przebywać po 125 osób i 4 osoby obsługi. Organy PSP na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej zakazały skarżącej eksploatacji budynku [...] w W. ze względu na zagrożenie życia ludzi. Zgodnie z powołanym przepisem, komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do wstrzymania robót (prac), zakazania używania maszyn, urządzeń lub środków transportowych oraz eksploatacji pomieszczeń, obiektów lub ich części, jeżeli stwierdzone uchybienia mogą powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny legalności rozstrzygnięć organów PSP, czy wobec dokonanych ustaleń prawidłowo zakazały skarżącej eksploatacji budynku oraz, czy prawidłowo oceniły jego odporność ogniową ze względu na rodzaj prowadzonej działalności. Podkreślenia wymaga, że organy PSP przeprowadzając kontrolę [...] w W. wzięły pod uwagę przede wszystkim wymogi, które winien spełniać budynek w związku z faktycznie prowadzoną w nim działalnością ( dyskoteki, przyjęcia okazjonalne) nie zaś wyłącznie tę, której rodzaj wynika z umowy zawartej przez skarżącą z Gminą Miejską W. ( działalność związana ze sportem i rekreacją). Okoliczność, że w budynku stanowiącym przedmiot dzierżawy organizowane są dyskoteki i imprezy okolicznościowe skłonił PSP do oceny, że taki sposób wykorzystywania budynku, przy uwzględnieniu jego drewnianej konstrukcji, wobec obowiązujących przepisów określających normy zabezpieczenia przeciwpożarowego oraz bezpiecznego opuszczenia budynku w razie pożaru nie jest możliwe. Z dokonanych ustaleń wynika, że budynek dzierżawiony przez skarżącą nie jest zabezpieczony przed pożarem oraz jego skutkami. Drewniana konstrukcja nie jest zabezpieczona preparatami ognioochronnymi, w budynku nie ma hydrantów wewnętrznych. Brak jest również instrukcji bezpieczeństwa pożarowego, oznakowania wyjść i dróg ewakuacyjnych. Przepis art. 26 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej daje uprawnienie organowi do wydania dwóch rodzajów decyzji administracyjnych w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych. I tak pierwszy - to możliwość wydania nakazu usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie zaś drugi - to możliwość między innymi zakazania używania urządzeń oraz eksploatacji pomieszczeń, obiektów lub ich części, jeżeli stwierdzone uchybienia mogą powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru. Wybór rozstrzygnięcia uzależniony jest od stanu faktycznego sprawy oraz wykazania przesłanki, że stwierdzone uchybienia mogą powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru. W tej sprawie, PSP wydała decyzję o zakazie eksploatacji budynku stwierdzając już prima vista, że budynek [...] nie jest przystosowany pod kątem zabezpieczenia przeciwpożarowego do organizowania w nim imprez, w których uczestniczy 250 osób. Zgodnie z art. 3 ust. 1 i 2 u.o.p., osoba fizyczna, osoba prawna, organizacja lub instytucja korzystające ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu są obowiązane zabezpieczyć je przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem ( ust. 1). Właściciel, zarządca lub użytkownik budynku, obiektu lub terenu, a także podmioty, o których mowa w ust. 1, ponoszą odpowiedzialność za naruszenie przepisów przeciwpożarowych, w trybie i na zasadach określonych w innych przepisach ( ust. 2). Rzeczą organów PSP dokonujących czynności kontrolno – rozpoznawczych w obiekcie, w którym prowadzony jest faktycznie określony rodzaj działalności nie jest dokonywanie pogłębionej analizy, czy działalność ta jest zgodna z umową zawartą z właścicielem, czy też dzierżawca obiektu prowadzi ją na własną odpowiedzialność. Organ ma obowiązek skontrolować, czy z punktu widzenia zabezpieczenia przeciwpożarowego obiekt, w którym jest prowadzona faktycznie określona działalność, może być w nim dalej wykonywana. W tej sprawie stwierdzone nieprawidłowości skutkowały wydaniem wobec użytkownika obiektu zakazu jego eksploatacji by niezwłocznie zapobiec negatywnym, często tragicznym skutkom prowadzonej w nim działalności. Gdyby skarżąca prowadziła w [...] taki rodzaj działalności, który wynika z umowy dzierżawy, PSP kontrolowałaby obiekt pod kątem możliwości wykonywania działalności w zakresie sportu i rekreacji. Skoro jednak w budynku odbywają się dyskoteki i imprezy okolicznościowe, to dzierżawca obiektu może taką działalność prowadzić tylko wówczas, gdy obiekt spełnia wymogi z punktu widzenia zabezpieczenia przeciwpożarowego. Nie można zatem oceniać walorów technicznych budynku z punktu widzenia działalności wynikającej z umowy lecz tej, która faktycznie jest tam prowadzona. Czyni to niezasadnym zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (rozdział 2 Odporność pożarowa budynków - § 212 i nast.) . Zaznaczyć należy, że w tej sprawie PSP nie nałożyła na dzierżawcę obowiązku dostosowania budynku z punktu widzenia przepisów technicznych w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego albowiem zasadą jest nakładanie obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej na właściciela nieruchomości jako podmiotu odpowiedzialnego za zapewnienie takiej ochrony. Natomiast umowa cywilnoprawna może przenieść obowiązki nałożone ustawą o ochronie przeciwpożarowej na inny podmiot, ale tylko w takim zakresie, w jakim powierzono mu obowiązki i zadania dotyczące nieruchomości. W tej sprawie skarżącą z właścicielem obiektu wiąże umowa dzierżawy z dnia [...] sierpnia 2013 r. z której nie wynika zarówno możliwość organizowania w dzierżawionym obiekcie dyskotek i przyjęć okazjonalnych, jak i obowiązek przystosowania budynku do takich imprez pod kątem zabezpieczenia przeciwpożarowego. Gdyby na skarżącą zostały nałożone obowiązki dotyczące wykonania zabezpieczeń budynku z punktu widzenia przepisów przeciwpożarowych ( co w tej sprawie nie miało miejsca), to byłoby to działanie nieprawidłowe, albowiem skarżąca nie jest właścicielem budynku a nadto takie obowiązki nie wynikają z zawartej umowy. Organy PSP wydały decyzję, w której wyłącznie zakazują eksploatacji budynku [...]. Czyniąc jej adresatem skarżącą prawidłowo uznały, że jest ona faktycznym użytkownikiem budynku i to nie właściciel lecz skarżąca jako organizator odpowiada za bezpieczeństwo odbywających się w nim imprez z udziałem wielu osób. Nie można zatem uznać za zasadny zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., iż decyzja została wydana w stosunku do osoby, które nie jest stroną w sprawie. Sąd w rozpoznawanej sprawie nie dokonywał oceny zgodności prowadzonej przez skarżącą działalności z umową zawartą z Gminą Miejską W., w tym działalności nie wynikającej z umowy, czy skutków prowadzonej przez skarżącą pozaumownej działalności, gdyż ocena ta wykracza poza ramy prawne tej sprawy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., sąd stwierdził, że faktycznie do skarżącej organy nie wystosowały zawiadomienia w tym trybie. Skarżąca brała natomiast udział w czynnościach kontrolnych i został jej doręczony protokół pokontrolny, do którego nie wniosła uwag. W toku postępowania, w odwołaniu od decyzji oraz w skardze nie wykazała jednak, które konkretnie elementy stanu faktycznego nie zostały ustalone lub wyjaśnione w toku kontroli. Powyższe czyni formułowany zarzut nieskutecznym. Podsumowując powyższe rozważania sąd stwierdził, że organy orzekające w sprawie prawidłowo zakazały skarżącej eksploatacji dzierżawionego budynku, wykazując, że stwierdzone uchybienia mogą powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru. Decyzja, wbrew zarzutom skargi, została skierowana do osoby będącej stroną postępowania w tej sprawie, natomiast zarzut pominięcia właściciela obiektu, na tym etapie postępowania i wobec treści sformułowanego zakazu, nie jest zasadny. Nie jest skuteczny również zarzut naruszenia przepisów techniczno-budowlanych odnoszących się do zabezpieczenia pożarowego obiektu będącego przedmiotem kontroli, albowiem organy PSP, na co wyżej sąd zwrócił uwagę, kontrolowały obiekt pod kątem faktycznie prowadzonej w nim działalności, nie zaś wyłącznie tej, która wynika z umowy. Nie stwierdzając zatem naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.