II GSK 1241/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 23 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Ke 306/10 w sprawie ze skargi P. K. na postanowienie Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia oświadczenia w sprawie przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 306/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. K. na postanowienie Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] przyznał P. K. płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. W dniu [...] listopada 2009 r. organ zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie wstrzymania wpłaty czwartej i piątej raty przyznanej płatności. W dniu [...] listopada 2009 r. P. K. przesłał oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, do którego dołączył dokumenty potwierdzające zakup maszyn rolniczych. Organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] orzekł o wstrzymaniu P. K. płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku, uznając, że powyższe oświadczenie zostało złożone z uchybieniem terminu, który upłynął w dniu [...] października 2009 r. W dniu [...] grudnia 2009 r. P. K. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, w którym zawarł prośbę o przywrócenie terminu do złożenia oświadczenia, przedstawiając karty informacyjne leczenia swoich dzieci w okresie od [...] do [...] października 2009 r. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji celem rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wymaganego oświadczenia. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] na podstawie art. 58 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) odmówił P. K. przywrócenia terminu do złożenia oświadczenia. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że P. K. nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu. Kryterium braku winy stanowi jedną z czterech przesłanek do przywrócenia terminu, wskazanych w art. 58 § 1 i § 2 k.p.a., które muszą wystąpić łącznie. Organ wskazał, że dokumenty dotyczące realizacji przedsięwzięć oraz oświadczenie mogło zostać dostarczone do Biura Powiatowego za pośrednictwem innej osoby niż skarżący lub przesłane pocztą. Ponadto organ stwierdził, że biorąc pod uwagę fakt, że przedsięwzięcie zostało zrealizowane przez skarżącego już w 2008 r., P. K. mógł złożyć oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć po dniu 16 kwietnia 2009 r., kiedy to wpłynęła na konto skarżącego trzecia rata płatności niskotowarowej, lub w sierpniu 2009 r., kiedy to skarżący dokonał kolejnego zakupu maszyn rolniczych. Ponadto organ odniósł się do przesłanki z art. 58 § 2 zd. 1 k.p.a. wskazując, że nawet jeżeli organ uznałby pobyt dziecka jako przesłankę uniemożliwiającą złożenie oświadczenia w terminie, to termin do którego skarżący powinien złożyć prośbę o przywrócenie terminu na złożenie oświadczenia upływał w dniu 4 listopada 2009 r. Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego ARiMR w K. po rozpatrzeniu zażalenia, decyzją z dnia [...] marca 2010 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że jeżeli organ przyjąłby, że istniała przyczyna uniemożliwiająca złożenie oświadczenia w terminie, to należałoby uznać, że termin 7 dni na złożenie prośby o przywrócenie terminu biegł od 11 listopada 2009 r., wówczas i tak skarżący nie dotrzymałby terminu, ponieważ złożył swoją prośbę w dniu 1 grudnia 2009 r. Dalej organ wyjaśnił, że sam fakt niespełnienia wskazanej przesłanki z art. 58 § 2 zd. 1 k.p.a. powoduje, że nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy organu pozostałe przesłanki przywrócenia terminu, w tym brak winy po stronie skrżącego. Ponadto organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ art. 7 k.p.a. wskazał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że żaden przepis prawa nie nakłada na organy rozpatrujące sprawy w trybie administracyjnym obowiązku udzielania stronom pouczenia z urzędu o możliwości złożenia prośby o przywrócenie terminu. Podkreślił, że P. K. podpisując wniosek o przyznanie pomocy finansowej na działanie wspieranie gospodarstw niskotowarowych oświadczył tym samym, że znane są mu zasady przyznawania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Dalej stwierdził, że w decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z dnia 8 lutego 2007 r. skarżący został należycie poinformowany o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870 ze zm., dalej: rozporządzenie z dnia 7 grudnia 2004 r.), organ wyjaśnił, że oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego składa się na formularzu udostępnionym przez Agencję jednak słowo "udostępnienie" oznacza, że takie formularze są dostępne w placówkach ARiMR. P. K. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przywrócenie terminu do złożenia oświadczenia. W piśmie z dnia [...] czerwca 2010 r. stanowiącym uzupełnienie skargi, skarżący wskazał, iż otrzymując zawiadomienie z dnia 4 listopada 2009 r. nie wiedział, czego ono dotyczy, ponieważ w piśmie nie był określony przedmiot postępowania wszczętego z urzędu. Ponadto skarżący wskazał, że nie miał możliwości przybycia do siedziby ARiMR w P. Z tego też względu doszło w sprawie do naruszenia art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. Ponadto strona oczekiwała na przesłanie odpowiedniego formularza. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. uznał za bezsporny fakt, że P. K. uchybił terminowi na złożenie oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych przez niego we wniosku o planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, wskazanym w § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. Przedmiotowe oświadczenie zostało wysłane pocztą w dniu 11 listopada 2009 r., podczas gdy termin na jego złożenia upływał w dniu 23 października 2009 r. Zaznaczył, że skarżący poprzestał jedynie na wystosowaniu wskazanego oświadczenia, nie domagając się wówczas przywrócenia terminu do jego złożenia. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż złożony przez stronę wniosek o przywrócenie terminu podlegał ocenie w świetle kryteriów określonych w przepisie art. 58 k.p.a. Sąd pierwszej instancji wskazał, że organy administracji publicznej nie miały podstaw, aby wziąć pod uwagę datę uprzedniego nadesłania oświadczenia, ponieważ skarżący nie dołączył do niego stosownego wniosku. Sam fakt dokonania określonej czynności po terminie nie może być podstawą do domniemania, że osoba zainteresowana składa wniosek o przywrócenie terminu. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że okres hospitalizacji dzieci skarżącego zakończył się w dniu 28 października 2010 r. i tą datę należało potraktować jako dzień ustania przyczyny uchybienia terminu, od którego należy liczyć 7 – dniowy termin z art. 58 § 2 k.p.a. Natomiast wniosek o przywrócenie terminu został złożony w dniu 1 grudnia 2009 r. z uchybieniem ustawowego terminu. Tym samym Sąd pierwszej instancji uznał za zasadną odmowę skarżącemu przywrócenia terminu do złożenia oświadczenia. Sąd pierwszej instancji odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, iż P. K., składając wniosek o przyznanie pomocy finansowej na działanie "Wspieranie gospodarstw niskotowarowych", oświadczył, że znane mu są zasady przyznawania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego (sekcja XI, pozycja 15, str. 5 wniosku). Ponadto w treści decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. o przyznaniu płatności zawarto pouczenie, że warunkiem wypłaty czwartej i piątej raty płatności będzie zrealizowanie przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty trzeciej płatności i złożenie w ciągu 7 dni od wskazanego terminu oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia. Z kolei zawarty w § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. zapis o udostępnieniu przez Agencję formularza nie oznacza obowiązku organu przesłania tego druku stronie. Natomiast ogólne twierdzenia skarżącego o braku zamieszczenia w internecie formularza przedmiotowego oświadczenia, niepoparte żadnymi dowodami (jak np. bezskutecznym pisemnym wezwaniem organu do umożliwienia skorzystania z formularza), nie mogą stanowić podstawy do przywrócenia uchybionego przezeń terminu. P. K. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2001 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 58 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że wniosek o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia jest spóźniony na skutek błędnego założenia, że należy początek biegu terminu do złożenia wniosku liczyć od 28 października 2009 r., podczas gdy dopiero z decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. skarżący dowiedział się, iż uchybił terminowi, a tym samym dopiero wówczas można mówić o ustaniu przyczyny uchybienia. II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. przez przyjęcie, że termin do złożenia oświadczenia rozpoczyna swój bieg, pomimo nie udostępnienia formularza przez Agencję, co ma znaczenie zarówno dla oceny czy faktycznie złożenie oświadczenia było spóźnione, jak i wskazuje na fakt, iż skarżący nie miał takiej świadomości, a tym samym potrzeby złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek podniesione w niej zarzuty nie w pełni zasługują na aprobatę. Zakres kontroli sądu odwoławczego w stosunku do zaskarżonego orzeczenia jest zdeterminowany, poza przypadkami nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują, granicami środka zaskarżenia. Stosownie bowiem do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Przystępując do rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej wypada na wstępie zauważyć, iż istota problemu, jaki pojawia się w tej sprawie, sprowadza się do określenia charakteru prawnego terminu, o jakim mowa w § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r., a także skutków naruszenia wspomnianego terminu. Organy obu instancji oraz Sąd pierwszej instancji przyjęły, że termin do złożenia przez producenta rolnego oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć, zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego jest terminem prawa procesowego, który podlega przywróceniu, a w konsekwencji braku jego przywrócenia, okoliczność ta stanowi podstawę do wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty. Problematyka związana z charakterem prawnym terminu do złożenia przedmiotowego oświadczenia była już przedmiotem wielokrotnych rozważań sądów administracyjnych. W orzecznictwie tych sądów w zasadzie jednolicie przyjmuje się, że siedmiodniowy termin do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku nie jest terminem materialnym (por. wyrok NSA z 28 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 751/10, wyrok NSA z 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 81/10, wyrok NSA z 2 marca 2011, sygn. akt II GSK 289/10, wyrok WSA w Kielcach z 8 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 718/08 oraz z 27 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 204/09). W wyrokach tych termin ten kwalifikowany był jako termin procesowy. Sądy wskazywały, że złożenie oświadczenia, o jakim mowa w § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r., należy traktować jako czynność procesową inicjującą postępowanie dotyczące wypłaty przyznanej już wcześniej decyzją płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty. Oświadczenie stanowi formę podania w rozumieniu art. 63 § 1 i 2 k.p.a. Dlatego też w przypadku uchybienia terminu do jego złożenia strona jest pozbawiona możliwości skutecznego dokonania czynności. Z uwagi na to, że termin określony w § 8 ust. 2 powołanego rozporządzenia jest terminem procesowym mają do niego zastosowanie przepisy art. 58 i 59 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela jednak poglądu o procesowym charakterze terminu do złożenia oświadczenia o realizacji przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Za trafne Sąd uznaje bowiem stanowisko sądów administracyjnych, według którego przedmiotowy termin jest swym charakterem zbliżony najbardziej do terminu porządkowego, do istoty którego należy to, że nie powoduje on utraty prawa lub możności dokonania czynności przed właściwym organem. A co za tym idzie art. 58 i art. 59 k.p.a. nie mają w tym wypadku zastosowania. W wyroku z dnia 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 469/10, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż z istoty rzeczy czynności procesowe są podejmowane w ramach postępowania administracyjnego. Pod pojęciem postępowania administracyjnego na ogół rozumie się regulowany przez prawo procesowe ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy administracji publicznej oraz inne podmioty postępowania w celu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej. W przypadku pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych, o ile przyznanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego następuje w drodze decyzji kończącej postępowanie administracyjne w tej sprawie, to wypłata płatności w kolejnych latach jest czynnością organu podejmowaną poza sformalizowanym postępowaniem administracyjnym. Złożenie przedmiotowego oświadczenia stanowi jeden z warunków wypłaty płatności w czwartym i piątym roku jej wypłaty, ale nie wszczyna ono postępowania administracyjnego w celu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w formie decyzji. Brak jego złożenia stanowi jedynie podstawę do wszczęcie z urzędu odrębnego postępowania w sprawie wstrzymania wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty. Podsumowując powyższe rozważania należy więc dojść do wniosku, że złożenie oświadczenia, o jakim mowa w § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r., nie jest czynnością procesową, albowiem, co do zasady jest składane w chwili, gdy nie toczy się postępowanie administracyjne, ani takiego postępowania nie inicjuje. Tym samym siedmiodniowy termin do złożenia oświadczenia, określony w § 8 ust. 2 powołanego rozporządzenia nie ma charakteru terminu procesowego, gdyż nie wyznacza on terminu do dokonania czynności procesowej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, analizowany termin to termin szczególny, który swym charakterem jest najbardziej zbliżony do terminu porządkowego. Poprawność dokonanej wykładni § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. potwierdza również brzmienie § 9 ust. 1 tego rozporządzenia, w myśl którego "Płatność dla gospodarstwa niskotowarowego podlega wstrzymaniu w czwartym i piątym roku jej wypłaty, jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust. 1, z zastrzeżeniem ust. 2." Przy czym nie powinno bowiem budzić wątpliwości, że sformułowanie "z zastrzeżeniem ust. 2" dotyczy ust. 2 § 9 rozporządzenia, a nie ust. 2 § 8 tego rozporządzenia. Powyższe prowadzi więc do wniosku, że skoro prawodawca w ogóle nie określił skutków niezachowania siedmiodniowego terminu do złożenia przez producenta rolnego oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, to samo naruszenie tego terminu (przy jednoczesnym spełnieniu pozostałych warunków) nie może stanowić podstawy wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty. Jeżeli zatem beneficjent zrealizował przedsięwzięcie zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, w terminie określonym w § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r., to złożenie oświadczenia w tym przedmiocie z naruszeniem siedmiodniowego terminu (ale przed wydaniem decyzji o jakiej mowa w § 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r.) nie może stanowić przesłanki wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty. Natomiast w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na akceptację argumentacja skarżącego oparta na założeniu, że organ nie udostępnił formularza oświadczenia, czym naruszył § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. Przede wszystkim skarżący nie wykazał, aby organ utrudnił mu w jakikolwiek sposób uzyskanie formularza. Nadto zauważenia wymaga, że użyty w tym przepisie zwrot "na formularzu udostępnionym" nie jest tożsamy z terminem "na formularzu dostarczonym". Prawodawca nie zastrzegł też trybu udostępniania producentowi formularza, co oznacza, że może to nastąpić według uznania organu, np. w siedzibie organu, na stronie internetowej urzędu czy też w inny ustalony przez organ sposób. Reasumując, należy stwierdzić, iż skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji uwzględni wykładnię dokonaną w tej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.