II SA/Wr 188/09

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek, Sędzia WSA Alicja Palus, , Protokolant Iwona Borecka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 października 2009 r. sprawy ze skargi E. K. i R. K. na decyzję Wojewody z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej rozbudowę istniejącej stacji kontroli pojazdów o funkcję dystrybucji paliw płynnych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości; III. zasądza zwrot kosztów postępowania od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) zł. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta M. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącym E. i R. K. pozwolenia na budowę zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: budynek stacji diagnostycznej i stacji paliw płynnych z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] AM [...] obręb M. (kategoria obiektu XX). W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że projekt budowlany spełnia wymagania określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] r. Wskazując, że inwestycja obejmuje budowę budynku stacji diagnostycznej i stacji paliw, organ architektoniczno-budowlany podał, że działka leży na terenie oznaczonym w planie symbolem KS. Funkcja podstawowa to obsługa komunikacji samochodowej. Dopuszcza się teren przeznaczyć na cele usług nieuciążliwych i parking. Starosta M. wskazał, iż w rozdziale I § 2 pkt 10 planu określono, jakie usługi należy kwalifikować jako nieuciążliwe, a więc takie, które nie powodują emisji i zanieczyszczeń dopuszczalnych w przepisach szczególnych. Organ podniósł, iż dla przedmiotowej inwestycji nałożono postanowieniem z dnia [...] r. obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Z opracowanego raportu wynika, że emisja wprowadzonych zanieczyszczeń z emitorów usytuowanych na terenie planowanej stacji paliw nie przekroczy wartości dopuszczalnych do wprowadzenia do powietrza określonych w rozporządzeniach Ministra Środowiska. W zakresie oddziaływania inwestycji na klimat akustyczny w obszarze lokalizacji będzie znikome, zamknie się w dopuszczalnych normach dla pory dziennej oraz nie przekroczy wartości dopuszczalnych na granicy działek i nie wpłynie negatywnie na otoczenie. Będzie to hałas zamykający się w tle hałasu komunikacyjnego o charakterze ciągłym – ulic T. i K. Organ I instancji podkreślił, że w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji nie ma terenów wymagających ochrony przed hałasem oraz że zgodność zamierzenia inwestycyjnego z planem została potwierdzona w decyzji Burmistrza Gminy M. z dnia [...] r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W ocenie Starosty, projekt budowlany uwzględnia wymagania dotyczące ochrony środowiska, a przyjęte rozwiązania projektowe zapewniają spełnienie wszystkich przepisów i norm. Zaprojektowano dwupłaszczowy zbiornik z monitoringiem oraz zabezpieczeniem przed przelaniem. Zainstalowano nowoczesny system kontrolno-pomiarowy służący do kontroli całej instalacji i monitoringu stanu środowiska gruntowo-wodnego. Ścieki deszczowe z utwardzonych powierzchni będą odprowadzone do istniejącej kanalizacji po uprzednim oczyszczeniu w separatorach koalescyjnych. Zastosowano dystrybutory z próżniowym odsysaniem oparów wydostających się z baków tankowanych pojazdów. Zaprojektowano hermetyzację procesu zlewu paliw z autocystern do zbiorników poprzez zastosowanie tzw. wahadła gazowego. Obszar oddziaływania inwestycji na środowisko zamyka się w granicach działki inwestora. Nie stwierdzono konieczności ustanawiania obszaru ograniczonego użytkowania. Projekt posiada wymagane opinie i uzgodnienia, w tym pozytywną opinię rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, higieniczno-sanitarnego i bezpieczeństwa i higieny pracy oraz ergonomii. Projekt budowlany został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się na dzień opracowania i sprawdzenia projektu zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane. W ocenie organu I instancji spełnione zostały wymagania art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Zespół Szkół im. T. K. w M., zarzucając naruszenie art. 7 i 77 kpa. W opinii odwołującej się strony, w sprawie nie wyjaśniono wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz zachodzi sprzeczność decyzji organu I instancji z interesem społecznym. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda D. na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzje w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy, przywołując art. 35 ust. 1 pkt 1-4 i ust. 3 Prawa budowlanego, podał, że przedłożony przez inwestorów projekt budowlany przewiduje wykonanie inwestycji obejmującej stację diagnostyczną dla pojazdów o masie całkowitej przekraczającej 3,5 tony oraz stacji paliw wraz z zapleczem usługowo-socjalnym – na działce nr [...], AM-[...], w M., przy ul. T. [....]. Powyższym projektem objęto przebudowę istniejącego budynku stacji kontroli pojazdów, budowę nowego budynku z funkcją dystrybucji paliw płynnych, instalacji do dystrybucji paliw płynnych i gazowych, w tym jednego zbiornika podziemnego czterokomorowego, dwu płaszczowego, o pojemności całkowitej 60.000 l (w asortymencie: olej napędowy – 25.000 l, benzyna U 98 – 10.000 l, benzyna U 95 – 15.000 l, biopaliwo – 10.000 l), 3 sztuk dystrybutorów "EURO 5000" z modułem multimedialnym, wraz z instalacją rurociągów rozprowadzających, separatorów koalescencyjnych, elektronicznego monitoringu zbiorników paliwowych zarządzanego komputerowo oraz wykonanie wysepek na dystrybutory wraz z wiatami, dróg wewnętrznych i miejsc parkingowych. Organ II instancji wskazał, że działka stanowiąca teren zainwestowania graniczy z działką nr[...], AM-[...], z ul. M. K., z ul. T. (droga krajowa nr [...]), z działką nr[...], AM-[...] (parking supermarketu) oraz z działką nr[...], AM-[...] (boisko szkolne). Przywołując następnie art. 72 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 71 ust. 1 i 2 oraz art. 173 § 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227) i § 3 ust. 1 pkt 35 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.), Wojewoda D. wywiódł, że przedmiotowa inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące oddziaływać na środowisko, wobec czego inwestorzy byli zobowiązani przedłożyć wraz z wnioskami o pozwolenie na budowę, decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ wskazał, iż skarżący dołączyli do akt sprawy decyzję Burmistrza Gminy M. z dnia [...]r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz że z raportu o oddziaływaniu na środowisko wynika, iż będzie ono źródłem hałasu i niezorganizowanej emisji spalin (w związku z ruchem samochodów) zawierających w swoim składzie tlenek węgla, tlenki azotu, tlenki siarki, węglowodory, aldehydy oraz ołów i jego związki, a ponadto operacje technologiczne prowadzone na stacji paliw, związane z przyjmowaniem, magazynowaniem i dystrybucją benzyny, oleju napędowego i gazu płynnego, spowodują emisję do powietrza węglowodorów analitycznych aromatycznych. Podnosząc następnie, że na przedmiotowej działce obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w M. z dnia [...]r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru działek numer [...] i [...] AM [...], obręb M. (Dz.Urz.Woj.Doln. Nr 143, poz. 2419), organ wskazał, iż teren obejmujący powyższą działkę został oznaczony na rysunku planu symbolem KS. Zgodnie z § 12 ust. 1 wyżej wymienionej uchwały, teren KS przeznacza się na cele: 1) funkcja podstawowa – obsługi komunikacji samochodowej – stacja diagnostyki samochodów, 2) funkcja uzupełniająca – parking "obsługujący sąsiadujący teren o funkcji usługowej oznaczonej symbolem 1 U". Z kolei § 12 ust. 2 stanowi, że "dopuszcza się, w przypadku rezygnacji z funkcji podstawowej przeznaczyć teren na cele usług nieuciążliwych i parking." W opinii Wojewody D., lokalizacja stacji paliw na terenie oznaczonym KS jest niezgodna zarówno z funkcją podstawową (tę funkcję realizuje bowiem stacja diagnostyki pojazdu), jak i funkcją uzupełniającą. Natomiast dopuszczalność lokalizacji obiektu usługowego o innym charakterze została opatrzona warunkiem, iż będą to "usługi nieuciążliwe". Wskazując, że § 2 pkt 10 uchwały zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako usługi nieuciążliwe definiuje: "działalność usługową nie powodującą emisji i zanieczyszczeń dopuszczalnych w przepisach szczególnych", organ II instancji stwierdził, iż stacja paliw nie odpowiada pojęciu usług nieuciążliwych. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że przywoływany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w § 4 ust. 1 stanowi, że: "Całość obszaru objętego planem jest położona w granicach Parku Krajobrazowego "D. B.", którego zasady zagospodarowania i ochrony określają przepisy szczególne (...)". Z kolei § 3 ust. 1 rozporządzenia Wojewody z dnia [...]r. w sprawie Parku Krajobrazowego "Dolina B.", dla terenu Parku leżącego w granicach województwa dolnośląskiego (Dz.Urz.Woj.Doln. Nr [...], poz. [...]z późn. zm.) ustanawia zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska na obszarze Parku Krajobrazowego "Dolina Baryczy". W ocenie Wojewody treść decyzji organu I instancji wskazuje, że dokonano wadliwej wykładni § 3 ust. 1 rozporządzenia Wojewody z dnia [...]r. uzależniając wydanie decyzji od prognozowanego nikłego oddziaływania inwestycji na środowisko zapominając jednocześnie, iż przepisy dotyczące powyższej kwestii odnoszą się nie do kryterium ilościowego lub jakościowego, ale przedmiotowego inwestycji. Konkludując organ odwoławczy stwierdził, że kwantyfikatorem oceny wyżej wymienionej decyzji w tym względzie powinien być wykaz przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. Na poparcie swojego wywodu Wojewoda powołał się na orzeczenie NSA z dnia 19 grudnia 2006 r. (II OSK 17/06). Niezależnie od powyższego Wojewoda podniósł, że do akt przedmiotowej sprawy nie dołączono dokumentów, na podstawie których organ I instancji ustalił krąg podmiotów będących stronami postępowania. Powyższa okoliczność uniemożliwia organowi odwoławczemu weryfikację prawidłowości powyższych ustaleń. W ponownym postępowaniu należy zatem wyjaśnić wyżej opisaną kwestię. Na powyższą decyzję E. K. i R. K. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżący wnieśli o jej uchylenie w całości i zwrot kosztów postępowania. Polemizując z treścią zaskarżonej decyzji skarżący – odnosząc się do stanowiska Wojewody, iż stacja paliw nie odpowiada pojęciu usług nieuciążliwych – oświadczyli, że z raportu o oddziaływaniu na środowisko opracowanego w [...]r. wynika, iż w fazie budowy wystąpić mogą typowe dla każdej inwestycji emisje wynikające z charakterystyki prac budowlanych typowych dla każdego rodzaju przedsięwzięcia. Jako mające charakter krótkotrwały i typowy dla każdego rodzaju inwestycji nie mogą być one brane pod uwagę. Odnosząc się do charakterystyki emisji w fazie eksploatacji skarżący podnieśli, że co do emisji hałasu raport jednoznacznie stwierdza, iż hałas w żadnym stopniu nawet nie zbliży się do norm akustycznych obowiązujących w środowisku zewnętrznym otwartym oraz we wnętrzach mieszkalnych w porze dziennej. Co do emisji zanieczyszczeń do powietrza w raporcie podano, że dla obiektów tej kategorii ustawodawca odstąpił od ustalania emisji dopuszczalnej, a recyrkulacja oparów jest rzędu 95% i choć emisja ta ma charakter niezorganizowany, to jej wielkość i wpływ na czystość powietrza ma charakter marginalny. Wskazując na powyższe skarżący zakwestionowali stanowisko organu dotyczące emisji hałasu i niezorganizowanej emisji spalin, która nie jest dopuszczalna w przepisach szczególnych i stwierdzili, że każda emisja mieści się w granicach dopuszczalnych emisji określonych przepisami szczególnymi przywołanymi w raporcie. Skarżący zaznaczając, że stwierdzenie, iż w związku z ruchem pojazdów przedsięwzięcie będzie źródłem niezorganizowanej emisji spalin nie pozwala jeszcze na przyjęcie, że emisja ta nie jest dopuszczalna, podkreślili, iż planowane przedsięwzięcie znajduje się przy drodze krajowej nr [...] i istniejącym parkingu dla supermarketu. W opinii skarżących prowadzenie stacji paliw można zaliczyć do kategorii usług nieuciążliwych, dopuszczonych do realizacji na przedmiotowym terenie, bowiem wskazuje na to treść raportu, a gdyby przyjąć argumentację Wojewody, należałoby zamknąć drogę krajową nr [...] i parking przy supermarkecie. Skarżący podkreślili, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie różni się niczym od istniejących na terenie M. stacji paliw i w pełni wypełnia miano inwestycji o charakterze użyteczności publicznej niezbędnej dla funkcjonowania społeczeństwa. Odnosząc się do argumentacji Wojewody dotyczącej zakazu planowanego przedsięwzięcia jako realizowanego na terenie Parku Krajobrazowego "Dolina B.", na którym taki zakaz istnieje, skarżący wywodzili, że rozporządzenie Wojewody z dnia [...] r. powołuje się na przepis art. 51 ustawy – Prawo ochrony środowiska, który został uchylony w dniu 15 listopada 2008 r. przez art. 144 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i chociaż dotychczasowe przepisy wykonawcze nadal obowiązują, to uchylenie przepisu, na podstawie którego je wydano powoduje, że nie można ich stosować na podstawie wyżej wymienionego rozporządzenia Wojewody D. W razie nieuwzględnienia tego argumentu skarżący podali, że uzyskali decyzję Burmistrza Gminy M. z dnia [...]r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Przed uzyskaniem tej decyzji Wojewoda D. pismem z dnia [...] r. wyraził opinię, że "przedmiotowe przedsięwzięcie pomimo, że zlokalizowane jest w granicach Obszaru Specjalnej Ochrony ptaków Natura 2000 "Dolina B." nie powinno znacząco oddziaływać na w/w obszar Natura 2000 z uwagi na charakter inwestycji (rozbudowa istniejącego obiektu), lokalizację w terenie zabudowanym oraz ograniczony zasięg jej oddziaływania". W związku z powyższym nie istnieje "konieczność sporządzenia raportu w zakresie oddziaływania ww. przedsięwzięcia w odniesieniu do siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony ww. obszar Natura 2000". Skarżący zaznaczyli przy tym, że wydając tę opinię Wojewoda musiał znać treść własnego rozporządzenia z dnia 28 marca 2007 r. i stwierdzili, że w wydanej opinii Wojewoda zawarł celowościową wykładnię przepisów uzależniając planowaną inwestycję od faktu, czy może ona znacząco oddziaływać na środowisko, czy też nie. W skarżonej decyzji Wojewoda podnosił, że wykładnia winna być literalna. Zachodzi wobec powyższego kwestia, czy skarżący nie zostali wprowadzeni w błąd co do planowanej inwestycji. Wywodząc następnie, że podstawową wykładnią wydawanych przepisów prawnych jest funkcja celowościowa, a nie literalne ich brzmienie, bowiem inaczej powstawałaby przepisy nie przystosowane do codziennego życia, skarżący wskazali, że do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia żadna ze stron nie wniosła uwag i wniosków. W opinii skarżących, za tezą, że intencją ustawodawcy jest ograniczenie na terenach objętych ochroną przyrody inwestycji mających faktyczny wpływ na środowisko, a nie jedynie wyimaginowany – potencjalny, przemawia hipotetyczna sytuacja, w której obecnie istniejące stacje paliw na terenie M. zaprzestają działalności, gdyż zgodnie z uzasadnieniem skarżonej decyzji żadne nowe stacje paliw nie mogłyby już na tym terenie powstać. Doszłoby wówczas do sytuacji, że ludzie żyjący na terenie Parku o powierzchni 87.000 ha nie mieliby możliwości zaopatrywania się w paliwo, niezbędne również dla celów ochrony środowiska. Skarżący podkreślili, że nie chcą rozbudować stacji o funkcje dystrybucji paliw na terenie, na którym znajdują się siedliska chronionej fauny i flory, lecz na utwardzonym terenie, a planowana inwestycja nie wpłynie na walory przyrodnicze. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do tego, czy na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] AM [...] obręb M. może zostać zrealizowana stacja paliw płynnych. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1-4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Działka, na której ma zostać zrealizowana przedmiotowa inwestycja, znajduje się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w M. z dnia [...]r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru działek numer [...] i [...] AM [...], obręb M. (Dz.Urz.Woj.Doln. Nr 143, poz. 2419), teren obejmujący powyższą działkę został oznaczony na rysunku planu symbolem KS. Stosownie do § 3 tej uchwały, ustala się następujące rodzaje przeznaczenia terenów: 1. Mieszkalnictwo wielorodzinne i usługi nieuciążliwe - oznaczone w planie symbolem M/U, 2. Usługi oświaty - oznaczone w planie symbolem U0, 3. Usługi - oznaczone w planie symbolem U, 4. Obsługa samochodów - oznaczone w planie symbolem KS, 5. Zieleń izolacyjna - oznaczona w planie symbolem ZI, 6. Urządzenia elektroenergetyczne - oznaczone w planie symbolem EE, 7. Pas terenu na poszerzenie drogi klasy głównej - oznaczony symbolem KG. W myśl § 12 ust. 1 powyższej uchwały, teren oznaczony symbolem KS przeznacza się na cele: 1) funkcja podstawowa – obsługi komunikacji samochodowej – stacja diagnostyki samochodów, 2) funkcja uzupełniająca – parking obsługujący sąsiadujący teren o funkcji usługowej oznaczony symbolem 1 U. Odnoszący się do terenu oznaczonego symbolem KS ust. 2 § 12 stanowi, iż dopuszcza się, w przypadku rezygnacji z funkcji podstawowej przeznaczyć teren na cele usług nieuciążliwych i parking. Stacja paliw służy do obsługi komunikacji samochodowej, a więc jest zgodna z funkcją podstawową, którą trudno ograniczać jedynie do stacji diagnostyki samochodów, bowiem w takiej sytuacji zapis § 12 ust. 1 planu dotyczący "obsługi komunikacji samochodowej" byłby zbędny. Ponadto z treści § 3 ust. 4 miejscowego planu wynika jednoznacznie, że symbol KS obejmuje obsługę samochodów – bez dodatkowych ograniczeń. W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, że budowa stacji paliw na przedmiotowym terenie – wbrew stanowisku organu odwoławczego – jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zauważyć wypada, że organ I instancji uznał przedmiotową inwestycję za zgodną z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wskazując, że funkcja podstawowa to obsługa komunikacji samochodowej. W tej sytuacji rozważenia wymaga argumentacja podnoszona przez Wojewodę , iż przywoływany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w § 4 ust. 1 stanowi, że: "Całość obszaru objętego planem jest położona w granicach Parku Krajobrazowego "Dolina B.", którego zasady zagospodarowania i ochrony określają przepisy szczególne (...)", a § 3 ust. 1 rozporządzenia Wojewody z dnia 28 marca 2007 r. w sprawie Parku Krajobrazowego "Dolina B.", dla terenu Parku leżącego w granicach województwa dolnośląskiego (Dz.Urz.Woj.Doln. Nr[...], poz. [...]z późn. zm.) ustanawia zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska na obszarze Parku Krajobrazowego "Dolina B.". Z treści załączników do rozporządzenia Wojewody z dnia 28 marca 2007 r. wynika, że cały obszar miasta M. znajduje się na terenie Parku Krajobrazowego "Dolina B.". Trudno przyjąć, by na obszarze całego Parku Krajobrazowego, na powierzchni 870 km² obejmującej szereg miejscowości, w tym M.– kilkunastotysięczne miasto powiatowe, nie mogła powstać żadna nowa stacja paliw. W M. są stacje paliw i przyjęcie, że żadne nowe już powstać nie mogą, byłoby nieuzasadnionym uprzywilejowaniem dotychczas istniejących, które nie miałyby żadnej konkurencji. Nie można przyjmować takiej interpretacji zarówno zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i rozporządzenia Wojewody D. z dnia 28 marca 2007 r. w sprawie Parku Krajobrazowego "Dolina B.", dla terenu Parku leżącego w granicach województwa dolnośląskiego, która uniemożliwiałaby powstanie w centrum miasta powiatowego stacji paliw. W praktyce niemożność lokalizowania stacji paliw na całym obszarze Parku, w tym w centrum M., stanowiłoby poważną uciążliwość dla mieszkańców tego obszaru. Nie można tych samych kryteriów stosować do cennych przyrodniczo terenów leśnych, obszarów stawów, łąk itp. i jednocześnie do centrum miasta powiatowego. Naruszałoby to interes społeczny. Celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i rozporządzenia Wojewody D. z dnia [...] r. w sprawie Parku Krajobrazowego "Dolina B." jest zapewnienie ochrony środowisku przyrodniczemu doliny rzeki B., nie zaś powodowanie utrudnień mieszkańcom tego terenu i hamowanie rozwoju w szczególności M., który będąc miastem powiatowym ma spełniać określone funkcje administracyjne i gospodarcze dla mieszkańców całego powiatu milickiego. Jedną z takich funkcji jest umożliwienie mieszkańcom i osobom przejeżdżającym drogą krajową przez ten teren zaopatrzenia się w paliwo. Możliwość zaopatrzenia się w paliwo jest również potrzebna służbom leśnym i związanym z prawidłowym funkcjonowaniem Parku Krajobrazowego "Dolina B.". Nie można oczekiwać, aby służby te – podobnie jak mieszkańcy miejscowości położonych w granicach Parku i podmioty korzystające z dróg krajowych przebiegających przez teren Parku, a także pojazdy takich służb, jak służba zdrowia, straż pożarna, policja – zaopatrywały się w paliwo w odległych miejscowościach, bądź też zmuszone były do płacenia wyższych kwot za paliwo z uwagi na brak konkurencji. Zauważyć przy tym wypada, że takich ograniczeń nie można nakładać w drodze przepisów prawa miejscowego, w zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ani w rozporządzeniu Wojewody. Podkreślić trzeba, iż przepis art. 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej (ust. 1), a przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej (ust. 2). Stosownie do art. 20 Konstytucji, społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 22 Konstytucji, ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. W myśl art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Unormowania zawarte w art. 32 Konstytucji RP stanowią, iż wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (ust. 1). Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (ust. 2). Konieczne jest zatem przyjęcie takiej wykładni obowiązujących przepisów, która będzie uwzględniać ich cel oraz interes społeczny, a także nie będzie naruszała Konstytucji RP. Nie można przy tym zakładać, że stanowiąc przepisy prawa miejscowego organ naruszał Konstytucję. Tak zaś uczyniłby, gdyby stanowiąc przepisy prawa miejscowego faworyzował już istniejące stacje paliw, a nie pozwalał na ich tworzenie nowym inwestorom. Doszłoby wówczas do naruszenia w szczególności art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji RP. Przyjmując wadliwą interpretację zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i rozporządzenia Wojewody z dnia 28 marca 2007 r. w sprawie Parku Krajobrazowego "Dolina B.", dla terenu Parku leżącego w granicach województwa dolnośląskiego, organ odwoławczy naruszył prawo materialne. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do niewłaściwego zastosowania obowiązujących przepisów. Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.