I OW 189/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak, Sędzia del. WSA Renata Detka (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta [...] a Wójtem Gminy [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M.M. o przyznanie pomocy w formie dopłaty do pobytu w Domu Pogodnej Starości [...] w [...] postanawia: wskazać Wójta Gminy [...] jak organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Wnioskiem z [...] lipca 2019 r. Prezydent Miasta [...], reprezentowany przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...]- Filia [...] (dalej MOPR), zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Wójtem Gminy [...], poprzez wskazanie tego ostatniego organu jako właściwego do rozpatrzenia wniosku M.M. o pomoc w formie dopłaty do pobytu w Domu Pogodnej Starości [...] w [...], gmina [...]. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że M.M. wyprowadziła się z [...] [...] stycznia 2019 r. i tego samego dnia zamieszkała w Domu Pogodnej Starości [...] w [...]. Z przesłanego przez Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] wywiadu środowiskowego wynika, że wnioskodawczyni z uwagi na zły stan zdrowia wymaga całodobowej opieki i nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować. W treści wywiadu nie znalazły się żadne zapisy świadczące o tym, że pobyt w ww. Domu będzie miał charakter czasowy. Mając na uwadze treść art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, MOPR w [...] Filia [...] w dniu [...] czerwca 2019 r. przesłał wniosek do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (OPS), który jest właściwy miejscowo dla zamieszkania M.M. Dokumentacja została zwrócona, gdyż OPS w [...] dokonał odmiennej oceny swojej właściwości miejscowej podkreślając, że wnioskodawczyni zamierza się starać się o skierowanie do domu pomocy społecznej, zaś jej pobyt w Domu Pogodnej Starości w [...] ma charakter tymczasowy i zabezpieczający. Uzasadniając brak swojej właściwości miejscowej do rozpatrzenia wniosku M.M., Kierownik MOPR podniósł, że wnioskodawczyni postanowiła przeprowadzić się z [...] do miejsca znajdującego się w bliższej odległości od miejsca zamieszkania jej syna. Ze względu na stan zdrowia, który uległ pogorszeniu, zdecydowała się na zamieszkanie w Domu Pogodnej Starości w [...]. Organ wnioskujący podkreślił, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że wykładnia i zastosowanie przepisów ustawy o pomocy społecznej określających właściwość miejscową organów, powinna przede wszystkim uwzględniać okoliczności, które z uwagi na sytuację osobistą wnioskodawcy, mogą zaważyć na tym, czy ewentualna pomoc będzie efektywna oraz czy w jakimkolwiek stopniu będzie ona realizowała ustawowe cele pomocy społecznej. W związku z powyższym, Gmina [...] w sposób efektywniejszy realizować będzie ustawowe zadania pomocy społecznej, niż gmina ostatniego miejsca pobytu wnioskodawczyni. W odpowiedzi na wniosek, Wójt Gminy [...] reprezentowany przez Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] podniósł, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku M.M. jest Prezydent Miasta [...] reprezentowany przez Kierownika MOPR w [...] - Filia [...]. W uzasadnieniu wskazano, że bezspornym jest fakt, że wnioskodawczyni od [...] stycznia 2019 r. przebywa w Domu Pogodnej Starości w [...]. Z treści złożonego przez nią wniosku wynika, że jej pobyt uznać można wyłącznie za czasowy i zabezpieczający. Zły stan zdrowia oraz długi czas oczekiwania nie pretenduje do uznania, że osoba znajdująca się w omawianej placówce przebywa tam z zamiarem stałego pobytu. Ponadto z wniosku wynika, że nie uważa ona swojego aktualnego miejsca pobytu za miejsce zamieszkania. W związku z powyższym, organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu, jest właściwy do rozpatrzenia wniosku M.M. i to na nim spoczywał ciężar ustalenia stanu faktycznego sprawy, bowiem to do niego wpłynęło pismo o przyznanie pomocy w formie dopłaty do pobytu w Domu Pogodnej Starości [...] w [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), przytaczanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należące do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Bezsporną w sprawie jest okoliczność, że wnioskiem z [...] kwietnia 2019 r. (data wpływu do MOPR w [...] Filia [...] – [...] kwietnia 2019 r.) M.M. zwróciła się z "prośbą o przyznanie zapomogi finansowej", która pomoże jej w opłacie pobytu w Domu Pogodnej Starości w [...]. Z treści wniosku wynika, że z uwagi na wiek i stan zdrowia, syn M.M., za jej zgodą, "przekazał ją do prywatnego domu pogodnej starości", w którym przebywa od [...] stycznia 2019 r. Właściwość miejscową gmin w sprawach z zakresu pomocy społecznej określa art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 z późn. zm.). Zgodnie z jego treścią, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Jedynie w przypadku osoby bezdomnej, właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2 ustawy). Ta ostatnia sytuacja niewątpliwie nie zachodzi w sprawie, gdyż M.M. nie jest osobą bezdomną, o jakiej mowa w art. 6 pkt 8 tej ustawy. Podkreślić należy, że ustawa o pomocy społecznej nie zawiera legalnej definicji "miejsca zamieszkania". Z tego powodu zastosowanie w tym zakresie znajdują przepisy Kodeksu cywilnego, a konkretnie art. 25 k.c., który przez miejsce zamieszkania osoby fizycznej rozumie miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że o uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie przebywanie na jej terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Zatem o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Przesłanki te muszą wystąpić łącznie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki na ogół nie nastręcza trudności, o tyle przy ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różnorakie okoliczności. W judykaturze przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności dorosłej osoby fizycznej i tam też ześrodkowana jest jej aktywność życiowa. Należy jednocześnie zauważyć, że samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego (postanowienia NSA: z 14 stycznia 2010 r., I OW 154/09; z 2 lutego 2012 r., I OW 188/11, z 20 września 2016 r., I OW 133/16, z 30 grudnia 2016 r., I OW 154/16, dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Treść złożonego w sprawie wniosku o przyznanie pomocy finansowej oraz przeprowadzony wywiad środowiskowy wskazują jednoznacznie na to, że centrum życiowym i miejscem stałego pobytu M.M. jest Dom Pogodnej Starości w [...], a nie jej dotychczasowe mieszkanie w [...]. Wnioskodawczyni wyjaśniła, że z uwagi na otrzymaną informację od pracownicy MOPR w [...], iż "na dom opieki trzeba czekać ponad rok", syn postanowił "zabrać" ją do siebie. Przed wyjazdem z [...] powiadomiła "Kierownictwo Klubu Seniora na [...]", że nie będzie korzystała z obiadów, jak również "powiadomiła Panią Kierownik z PCK", że nie potrzebuje już pomocy osoby, która miała sprzątać jej mieszkanie. Wniosła o "wygaśnięcie decyzji przyznającej pomoc w formie usług opiekuńczych". We wniosku podkreślono również, że z uwagi na pogorszenie stanu zdrowia M.M., konieczność "pampersowania" oraz zabezpieczenia fachowej usługi medycznej i pielęgniarskiej, jej syn nie był w stanie się nią opiekować, stąd też "przekazał" ją do prywatnego domu opieki. Wnioskodawczyni oświadczyła, że jest zadowolona z pobytu i ma zapewnioną całodobową opiekę. Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego [...] maja 2019 r. wynika natomiast, że M.M. zamieszkuje w dwuosobowym pokoju, porusza się na wózku inwalidzkim, nie wstaje. Ma [...] lata, cierpi z powodu demencji, ma zespół otępienny, niedosłuch. Wymaga całodobowej opieki i wsparcia ze strony innych osób, nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować. Wskazane wyżej okoliczności, a zwłaszcza wiek wnioskodawczyni i stan zdrowia wskazują na to, że za jej centrum życiowe uznać należy obecnie Dom Pogodnej Starości [...] w [...]. W tym miejscu ześrodkowane zostały wszystkie życiowe sprawy [...], a zatem pobyt w Domu ma charakter stałego pobytu w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wójta Gminy [...], zawartym w odpowiedzi na wniosek, że pobyt wnioskodawczyni w Domu Pogodnej Starości w [...] uznać można "wyłącznie za czasowy i zabezpieczający". Nie ma podstaw, aby twierdzenie takie wyprowadzić z treści wniosku złożonego przez M.M.. Ponadto na ocenę, jakie jest aktualne miejsce zamieszkania, nie mają wpływu przyszłe plany osoby zainteresowanej. Jeżeli wnioskodawczyni zmieni swe miejsce zamieszkania i zostanie skierowana do domu pomocy społecznej, to dopiero wówczas okoliczność ta będzie miała wpływ na określenie właściwości organów. Skoro zatem ustawodawca w art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wprowadził zasadę, że właściwą do udzielenia pomocy jest gmina miejsca zamieszkania wnioskodawcy, to organ tej gminy zobowiązany jest do rozpatrzenia wniosku M.M.. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.